CUESTIONARIO PARA EL EXAMEN II CORTE:

1.- EXPLIQUE Y REALICE UN ESQUEMA DEL DERECHO PÚBLICO Y DERECHO PRIVADO CON LAS DIFERENTES RAMAS DEL DERECHO?

2.- DEFINA QUE SON COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, CONCURRENTES Y RESIDUALES?

3.- DEFINA QUE SON COMPETENCIAS DESCENTRALIZADAS Y DELEGADAS?

4.- DIGA 6 COMPETENCIAS EXCLUSIVAS O PROPIAS DE LOS MUNICIPIOS?

5.- EXPLIQUE QUE COMPRENDE LA AUTONOMIA MUNICIPAL?

6.- DIGA QUE COMPRENDE LA CREACION, RECAUDACION E INVERSION DE SUS INGRESOS?

7.- DIGA CUALES SON LOS INGRESOS ORDINARIOS DEL MUNICIPIO, Y EXPLIQUELO BREVEMENTE?

8.- DIGA CUALES SON LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS DEL MUNICIPIO, EXPLIQUELO BREVEMENTE?

9.- DEFINA QUE ES EL SITUADO CONSTITUCIONAL?

10.- DIGA COMO ES LA DISTRIBUCION DEL SITUADO MUNICIPAL Y ESTADAL?

11.- A QUE SE REFIERE LA CORRESPONSABILIDAD ESTADO- MUNICIPIO?

12.- CUALES SON LOS ORGANOS CORRESPONSABLES DEL MUNICIPIO CON EL ESTADO?

13.- ATRIBUCIONES DE LA CONTRALORIA MUNICIPAL, DIGA 4?

14.- EXPLIQUE LA ORGANIZACIÓN Y VENTAJAS DEL CONSEJO LOCAL DE PLANIFICACION PUBLICA?

15.- COMO SE CONFORMA UN CONSEJO COMUNAL?

16.- EXPLIQUE  CUATRO (4) FUNCIONES DE LA UNIDAD DE CONTRALORIA SOCIAL?

17.- EXPLIQUE CUATRO FUNCIONES DE LA ASAMBLEA DE CIUDADANOS?

18.- DEFINA COMO ACTUA LOS ELEMENTOS DE PARTICIPACION COMUNITARIA?

19.- QUE RELACION TIENE EL CONSEJO COMUNAL CON EL CONSEJO LOCAL DE PLANIFICACION PUBLICA?

20.- CUALES SON LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES QUE CONFORMA UNO DE LOS ELEMENTOS DE PARTICIPACIÓN?

SUERTE Y FELIZ SEMANA.

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EXPOSICIONES A PARTIR DEL 18-04-2012

EQUIPO I:

ESTABLECER LAS DIFERENCIAS ENTRE DERECHO PUBLICO Y DERECHO PRIVADO. CLASIFICACION DEL DERECHO PUBLICO Y DEL DERECHO PRIVADO. BREVE DEFINICION DE LAS RAMAS DEL DERECHO PUBLICO Y DEL DERECHO PRIVADO. PRINCIPIOS.

EQUIPO II:

COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, CONCURRENTES, RESIDUALES DEL PODER PUBLICO MUNICIPAL. AUTONOMÍA MUNICIPAL.

EQUIPO III:

SITUADO CONSTITUCIONAL Y MUNICIPAL. LA CORRESPONSABILIDAD ESTADO-MUNICIPIO. MUNICIPIO-CABILDO ABIERTO SOBRE LA GESTIÓN DE GOBIERNO.

EQUIPO IV:

GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL. CONSEJOS LOCALES DE PLANIFICACIÓN.

EQUIPO V.

CONSEJOS COMUNALES. CONTRALORIA SOCIAL. ASAMBLEA DE CIUDADANOS. MESAS TÉCNICAS.

EQUIPO VI:

VINCULACIÓN ENTRE EL MUNICIPIO Y LOS CONSEJOS LOCALES DE PLANIFICACIÓN PUBLICA Y LOS CONSEJOS ESTADALES DE PLANIFICACIÓN.

EQUIPO VII:

ELEMENTOS DE LA PARTICIPACIÓN COMUNITARIA.

SUERTE Y FELIZ SEMANA.

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TRABAJO A ENTREGAR EL18-04-2012.

CUALES SON LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DEL PODER PUBLICO MUNICIPAL Y ESTADAL.

DE ACUERDO A LA CONSTITUCION DE LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.

TRABAJO INDIVIDUAL, EN HOJA DE EXAMEN A TINTA NEGRA. VALOR 10 PTOS. NO ES COPIAR LOS ARTICULOS DE LA CONSTITUCION, DEBES EXPLICAR CADA UNA DE LAS COMPETENCIAS Y EN QUE CONSISTE.

SUERTE Y FELIZ INICIO DE SEMANA.

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III CORTE:

PREGUNTAS DEL EXAMEN DEL MIERCOLES 01/’01/2012.

1. BASE CONSTITUCIONAL SOBRE LA DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS EN EL ESTADO. 2 PTOS.

2. INDICADORES A CONSIDERAR PARA LA DISTRIBUCION DEL FONDO DE COMPENSACION INTERTERRITORIAL. 3 PTOS.

3. CUALES SERIAN LOS COMPONENTES PARA EVALUAR EL INDICE DE DESARROLLO HUMANO. 3 PTOS.

4. EXPLIQUE TRES PROGRAMAS SOCIALES DESARROLLADOS POR EL ACTUAL GOBIERNO.

5. EN QUE CONSISTE EL BOTTON – UP.

6. EN QUE CONSISTE EL TOP-DOWN.

7. EXPLIQUE LOS TIPOS DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

8. CUAL ES EL PROPOSITO DEL FONDO DE COMPENSACION INTERTERRITORIAL (FCIT)

DE ESTAS PREGUNTAS SON CUATRO PARA EL EXAMEN.

ALUMNOS QUE VAN A PRESENTAR:

1. ALBORNOZ, CARMEN.

2. ALEMAN, JOSE LUIS.

3. CORZO, YEXNI.

4. DIAZ, KEILIS.

5. GUERRERO, YOSELIN.

6. HERNANDEZ, EMILY.

7. MUÑOZ, DUVELIS.

8. NARVAEZ, JONATHAN

9. PERAZA, JHONNY.

10. TORO, DAYANA.

11. TORRUELLAS, NELSON.

12. VELIZ, DANNIS.

SUERTE, Y FELIZ SEMANA.

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CUESTIONARIO PARA EL TALLER DE LA UNIDAD III.

PROCEDEREMOS A ELABORAR UNA MATRIZ FODA:

DONDE ENFOCAREMOS:

1.  LAS FORTALEZAS DE LAS ASIGNACIONES EN LOS TRES NIVELES DE PODER NACIONAL, ESTADAL Y MUNICIPAL. 4 PTOS.

2. LAS DEBILIDADES Y  AMENAZAS DE ESTOS PODERES EN CUANTO A SU EVALUACIÓN  DE SU GESTION POR LA ASIGNACION Y DISTRIBUCIÓN DE LAS COMPENSACIONES. 4 PTOS.

3. BASE CONSTITUCIONAL SOBRE LA DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS EN EL ESTADO. 2 PTOS.

4.INDICADORES A CONSIDERAR PARA LA DISTRIBUCION DEL FONDO DE COMPENSACION INTERTERRITORIAL. 3 PTOS.

5. CUALES SERIAN LOS COMPONENTES PARA EVALUAR EL INDICE DE DESARROLLO HUMANO. 3 PTOS.

6. CONDICIONES PARA LA APLICACIÓN DEL INDICE DE POBREZA POR ESTADO DEL FCI. 2 PTOS.

7. QUE SIGNIFICA EL CRITERIO DEL ESFUERZO TRIBUTARIO RELATIVO. 2 PTOS.

UNIDAD IV: DISEÑO DE POLÍTICAS PUBLICAS.

4.1 IMPLEMENTACION DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

- IMPLEMENTACIÓN:

Se define como el proceso de interacción entre el establecimiento de objetivos y las acciones emprendidas para alcanzarlos.

Los procesos de implementación estudian todo el proceso, hasta la aplicación del programa y su ejecución.

Se fijan más en las acciones entre los objetivos y los resultados.

Los estudios de implementación ayudan a comprender como es el ejercicio del Gobierno y del poder en la práctica. A través de ellos se observa como los programas de las sociedades avanzadas están definidos por la intervención de muchos órganos, diferentes niveles de Gobierno, diferentes grupos afectados, y de la interacción de todos ellos depende el éxito de la puesta en marcha de un determinado programa.

Sin el acuerdo y colaboración de los intervinientes en una política no se pueden alcanzar los objetivos adecuadamente. Para que un programa se ejecute adecuadamente se necesitan los siguientes elementos :

ð cuestiones no jurídicas : mediación, persuasión de los poderes públicos

ð el apoyo de los actores intervinientes en el proceso

ð capacidad de prever la evolución del contexto

Existen dos modelos analíticos diferentes para el estudio de la fase de implementación en el análisis de políticas públicas :

a) TOP – DOWN

b) BOTTON – UP

Estudian las políticas centrándose en el proceso de implementación.

TOP – DOWN

Corrección del método tradicional, pretende considerar todos los factores que inciden en la puesta en práctica de una política.

Considera que el éxito o fracaso de los programas dependen de 4 variables :

ð formulación de los objetivos. Cuanto mejor se haga esto mejor más fácilmente se conseguirán los objetivos. Los objetivos deben ser formulados coherentemente.

ð recursos dedicados a la política. Para que una política sea exacta es preciso personal de calidad, una transmisión suficiente de información. El éxito o fracaso dependen de los recursos que se tengan.

ð comunicación interorganizativa y capacidad de control. La buena comunicación entre órganos favorece el desarrollo de la implementación de políticas.

ð ambiente exterior. Incide en el éxito del programa. Opinión pública, intereses afectados…

Cuanto más estable sea el contexto y mayor sea el grado de cambio, mayores serán las posibilidades de éxito.

Es claramente racionalista, y parte de la primacía jerárquica de la autoridad.

Resumiendo, en el modelo TOP – DOWN, ante una decisión racional, los elementos administrativos adecuados, recursos suficientes, y la inexistencia de conflictos(ambientales, ideológicos o de intereses) la actuación de los implementadores se desarrollará correctamente y el resultado final del programa será exitoso.

Asume la crítica de la Tª de la racionalidad limitada. Está sometido a crítica. El modelo incremental afirma que los procesos públicos están determinados por un contexto individual y que era difícil alcanzar criterios generales. La solución de los problemas es el azar. Los programas nunca son perfectos, los objetivos son múltiples, contradictorios y ambiguos.

En realidad las Administraciones no son tan coherentes como afirma el modelo racional, tiene errores de diseño que dan lugar a comportamientos ineficaces. En la crítica a este modelo también hay que subrayar que la sociedad no es una masa amorfa, sino que es activa y participa en los procesos de actuación pública y por tanto este hecho tiene que ser considerado dentro de los procesos de los contenidos públicos.

Partiendo de esta situación, está condenado al fracaso en cuanto el funcionamiento de la sociedad y de los procesos políticos.

BOTTON – UP ) (modelo de abajo a arriba)

Tiene dos vertientes.-

1. Modelo de análisis y comprensión de las políticas públicas.

Intenta comprender en la práctica el proceso de políticas públicas. Analiza lo que ha ocurrido y como funcionan los procesos públicos. Trata de estudiar los efectos de la política en términos de impacto(de contenido real y consecuencias concretas de Administración Pública). Intenta delimitar los impactos que son consecuencia del programa de actuación, de los efectos no deseados que son consecuencia de causas externas y que son imprevistos o no.

La implementación de programa depende de toda una serie de factores no previstos que no están a disposición de los decisores.

Conclusiones del Botton – Up :

1. Principio de Circularidad.

Los programas públicos no tienen un principio, desarrollo o fin, sino que están en un proceso de formulación en el cual no hay decisiones definitivas y hay transformaciones importantes a lo largo de la existencia del programa. Un estudio cronológico de cualquier programa nos dirá que en ningún caso va a implantarse en su totalidad y que no va a tener un carácter permanente.

CAUSAS :

ð las Autoridades Públicas actúan a través de normas, asignación de recursos financieros…están limitados.

ð cualquier actuación pública necesita un cobertura admva que nunca estará con una sintonía total con la declaración inicial.

ð una política pública de importancia relativa se desarrolla en un tiempo amplio y requiere una actuación continuada en el tiempo.

Cualquier programa público tiene muchos actores con puntos de actuación y muchas ideas distintas. Para su éxito da lugar a que existan procesos de negociación, de influencia recíproca.

La decisión jamás está tomada en el principio de circularidad.

2. Red Política.

Parte desde la variedad de actores que influyen en el proceso público. No existe separación entre los formuladores de una política, los órganos y los sujetos que la tienen que poner en práctica y las personas o grupos afectados por esa política.

En este modelo no hay pirámides sino que hay redes :

3. Red de actores :

La unidad de la actuación pública no es un órgano concreto sino una red que tiene un carácter multiforme.

El Estado a través de la estructura admva fracciona la realidad y crea un órgano determinado donde existen redes que participan en negociaciones importantes sobre recursos públicos o determinados problemas. Para cada política pública dentro de la red hay actores con capacidad de decisión muy importante.

4.2. EVALUACION DE LA POLÍTICA:

LA EVALUACIÓN Y TERMINACIÓN DE POLÍTICAS

La evaluación es una exigencia del sentido común. Abarca efectos, impactos, presupuestos de los que partían, como se utilizarán los recursos, etc.

La evaluación obligaría a desarrollar técnicas de estudio de la actuación pública que permitan :

ð mejorar el uso racional de los recursos públicos y facilitar un uso alternativo de los recursos públicos.

ð medir el nivel de calidad de los servicios prestados y recibidos por los ciudadanos.

La evaluación de políticas públicas es muy nueva y apenas existe en la realidad.

Tradicionalmente lo más cercano a una evaluación era todo lo relativo al gasto público, introduciéndose técnicas de control del gasto, de gestión, etc. Pero la evaluación es mucho más amplio que saber como se gasta el dinero público.

La evaluación excede la mera legalidad, no se limita a la eficiencia económica o a la eficacia en la obtención de resultados.

En una democracia avanzada se debe incluir la reflexión del contenido democrático de la actuación pública.

El concepto y necesidad de la evaluación surge desde fuera de la Administración, pero progresivamente asistimos a un cambio de cultura política, los ciudadanos son cada vez más exigentes con la Administración, y en España se ha avanzado aún más al respecto.

En resumen, la evaluación no hay que entenderla como un análisis sobre como han funcionado las políticas públicas, sino como una exigencia política de transparencia a las administraciones.

Definición de evaluación.-

Es la aplicación sistemática de procedimientos de investigación social para valorar la conceptualización y diseño, implementación y utilidad de los programas de intervención social.

Tipos de evaluación de políticas públicas, relacionadas con las diferentes etapas vistas y con el contenido de las políticas públicas :

ð de diseño

ð de la implementación

ð de la eficacia o el impacto(objeto)

ð de la eficiencia(recursos)

1. Evaluación de diseño.-

Se centra en el modo en que se diseñó la política. Enjuicia, formula críticas o análisis a la labor de los protagonistas de iniciación de políticas públicas.

2. Evaluación de la implementación.-

Se refiere al conocimiento de la cobertura, de la política, hasta que punto se han alcanzado los objetivos. Como se utilizaron los recursos de que se disponían. Se centra en cuestiones cualitativas y cuantitativas. Lo ideal es que se produzca a la vez que la implementación de la política porque permitiría desarrollar políticas correctivas. Permite a sus responsables tomar decisiones sobre su continuidad o anulación.

Averigua que es lo que falla y como se puede mejorar, y como se pone en práctica el conjunto de medidas asociadas a la política.

3. Evaluación de la eficacia o el impacto.-

Tiene un sentido más finalista, al terminar la implantación de las medidas previstas. Examina si la intervención pública produjo un cambio o un impacto en el sentido deseado. Determinará que cambios producidos son fruto de la intervención pública y cuales no. Se pregunta si la intervención pública ha satisfecho los objetivos iniciales.

4. Evaluación de la eficiencia.-

Se refiere al uso de los recursos. Las políticas deben ser juzgadas también en función de su coste. Hace referencia a los costes y beneficios de una determinada política, contrastarla y evaluarla. Hace referencia a la buena utilización de los recursos.

UNIDAD V:

GERENCIA DE PROGRAMAS SOCIALES.

5.1. PERSPECTIVAS.

PERSPECTIVAS DE LA GERENCIA SOCIAL.

En torno a la política social se visualiza una nueva forma de gestión donde los recursos que se asignen serían aprovechados al máximo y equitativamente distribuidos para dar respuestas a la problemática real de la población (beneficiarios directos de los programas). Por tal motivo, las personas responsables de la gestión de las instituciones, programas y proyectos, tienen que asumir una actitud de disposición al cambio, a la creatividad, innovación, espíritu de trabajo y con la mejor disponibilidad para mejorar la prestación de servicios. Pero sólo a través de un proceso constante de capacitación, es posible lograr aprehender la complejidad social para transformarla.

Igualmente, la capacitación y formación de la sociedad civil y de los funcionarios públicos es tarea impostergable dentro de los requerimientos actuales de la Gerencia Social. De tal forma, que los miembros de la sociedad civil conozca de sus deberes y derechos, y se conviertan realmente en ciudadanos y que los funcionarios (personal) tengan conocimientos y profesionalización en el área de la Gerencia Social a fin de que el Estado cuente con cuadros gerenciales comprometidos con el desarrollo integral. Tal como lo plantea Kliksberg, (citado por Fonseca, 1997:12),“El gerente debe operar objetivos con problemas múltiples de operacionalización y compatibilización, debe forzarse permanentemente por defender la legitimidad de los objetivos.

En otras palabras, la legitimidad de los objetivos no sólo debe medirse en función de metas, recursos y resultados, sino que debe incorporar una perspectiva ética – social, esto es que se tomen en cuenta los costos y resultados tanto sociales, como políticos. Se trata entonces de que el Gerente Social debe enfrentar una serie de dilemas de decisión en tanto a cantidad de actores involucrados, lo cual requiere de una formación integral de tipo académico, técnica, ejercicio ético – moral y vocación de servicio.

Tal como lo plantea Molina, (1999:60), ello supone una actitud abierta al cambio que permita la iniciativa individual y colectiva, en la cual tanto administradores como ejecutores y beneficiarios cumplan un rol activo y consciente en el planteamiento y gestión institucional.

En este orden de ideas, es fundamental que el Estado se descentralice puesto que se garantizará que las decisiones que se tomen en torno a los programas estén en función de un mayor conocimiento de la realidad particular sobre la que hay que intervenir, esto propiciará una participación mayor de los beneficiarios que y se ejercerá un control más eficaz de cuanto ocurre durante el proceso. Esta participación de los beneficiarios en la formulación, ejecución y evaluación de los programas es un elemento que cobra fuerza en el enfoque de la Gerencia Social que se requiere en la actualidad.

Compartiendo la idea de lo que significa un programa social, Salas (1992:8) plantea: que “es cualquier actividad que desarrolla un grupo humano en forma organizada y sistemática ante la problemática social que nos rodea”. Este concepto lleva implícito un componente de participación, ya que involucra todas las necesidades que el ser humano busca satisfacer de alguna u otra forma. También obliga a la incorporación de la sociedad civil de manera directa en actividades, funciones que tienen que ver con soluciones ante la problemática social (sea cual sea) que afecta su bienestar y su calidad de vida. Sin que esto signifique que el Estado pierda su responsabilidad en cuanto a desarrollar programas compensatorios que den respuestas a la problemática presente en nuestra realidad social, lo que se busca es que la ciudadanía asuma su rol protagónico en la selección de alternativas de solución en el entorno donde se desenvuelve. En otras palabras, crear espacios de trabajo donde los miembros de las organizaciones participen en el diseño y gestión de los procesos desarrollados. Vista de esta manera podríamos mencionar algunas de las ventajas que ganaríamos con este proceso:

1- Se determinaría de manera más precisa y objetiva las situaciones emergentes de las comunidades.

2- Focalización de programas sociales que realmente den respuestas a las causas que originan tales situaciones – problemáticas.

3- Se involucrarían de manera activa todos los grupos de base y miembros de la comunidad, sin distingo de sin criterios de exclusión en el diseño, gestión y evaluación de los programas sociales.

4- Fortalecimiento de las relaciones entre la sociedad civil y el municipio.

5- Desarrollo de las potencialidades individuales y grupales.

6- Evaluación continua de las actividades desplegadas para los fines y propósitos a alcanzar.

7- Control directo de los recursos para tal fin.

Ahora bien, hay que considerar en todo este planteamiento la importancia que revisten los municipios, por ser las unidades institucionales más operativa y cercana a la sociedad civil. Las comunidades de los gobiernos locales deben participar activamente en la formulación y gestión de las políticas o programas sociales. De esta forma se podría avanzar hacia una democratización de la sociedad. Los municipios deben asumir un compromiso distinto a lo que ha sido tradicional e históricamente su desempeño, partiendo por crear y fomentar una verdadera educación social, moral y cívica que transforme nuestras actitudes y comportamiento en el Estado y la sociedad para convertirnos en un país de auténticos ciudadanos. Con miras a prepararnos y a capacitarnos como futuros gerentes sociales, para asumir los retos que nos impone nuestra realidad social.

CONSIDERACIONES FINALES:

Si bien es cierto que la problemática social (en salud, educación, nutrición y vivienda) se ha acrecentado conjuntamente con el deterioro progresivo de la calidad de vida del 70% de la población; no es menos cierto que existen alternativas y/o posibilidades para lograr una gerencia social más efectiva en el marco de los procesos sociales que se están produciendo en nuestra realidad.

Ejemplo de ello lo constituye la reforma del Estado, y muy específicamente, la descentralización, espacio donde se consideran y se toman en cuenta elementos que anteriormente, eran casi imposibles hablar de ellos. Nos referimos a la posibilidad de crear mecanismos de relación más estrechos entre el Estado y la sociedad civil; a través de la participación como vía para que otros actores se incorporen en la toma de decisiones en la política social.

Desde el punto de vista de lo que significan los programas sociales, su formulación, gestión, implementación y evaluación se requiere de un Estado, capaz de suministrar los recursos indispensables que permitan operativizarlos a nivel institucional, y por ende, el logro de un desarrollo integral de la sociedad.

La Gerencia Social, es una estrategia fundamental para el logro de una política social descentralizada; desde el punto de vista de su aplicabilidad está vinculada al desarrollo integral de las personas y al progreso de la sociedad; de allí que tenga que considerar lo relativo al bienestar social, en tanto sea entendido como el estado en el que se sitúa una población al ser satisfechas sus necesidades y demandas más prioritarias, en función de las condiciones preestablecidas por los grupos gubernamentales y por la presión de la sociedad civil ante tales demandas.

En  este  sentido,  la  Gerencia  Social  tiene  la  responsabilidad  de  planear,  dirigir  y evaluar con el fin de prever la problemática social y dar respuesta a las manifestaciones que se derivan de ello, lo cual implica el manejo y conocimiento en materia de: educación, salud, vivienda, seguridad social, entre otros; asimismo, se encarga de las demandas sociales de los grupos que hacen vida en la realidad social.

No se puede seguir pensando de la misma manera de hace 20 años atrás, los cambios tienen que asumirse porque existen múltiples alternativas de transformación social. Desde las organizaciones de la sociedad civil hasta el contexto organizacional (instituciones) en la búsqueda de la satisfacción de las necesidades.

INVESTIGAR SOBRE LOS PROGRAMAS SOCIALES IMPLEMENTADOS EN VENEZUELA COMO POLÍTICAS PUBLICAS, DEFINICIÓN, ALCANCE U OBJETIVOS, LOGROS. TRABAJO INDIVIDUAL VALOR 20 PUNTOS.

FELIZ AÑO NUEVO Y FELIZ SEMANA.

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UNIDAD III:

POLÍTICAS PUBLICAS.

UNIDAD III:

OBJETIVOS DE LA POLITICA PÚBLICA.

3.1 ASIGNACION, EQUIDAD, Y REDISTRIBUCION DE LAS COMPENSACIONES.

1.1.1 Por qué evaluar la gestión.

El por qué la evaluación importa, ya casi es un lugar común dentro de la literatura alrededor del tema, y su principal utilidad en el marco de la justificación de la acción pública, tiene que ver finalmente con que a partir de datos fiables sobre los resultados se abre la posibilidad de informar y rendir cuenta a los ciudadanos sobre el uso de los recursos y el grado de obtención de los objetivos propuestos.

Otra perspectiva sobre la importancia de  los indicadores de gestión es que éstos  hacen posible la rendición de cuentas, la cual  está en el centro del corazón del sistema de gobernabilidad política (Schacter, 2002).

En el ámbito público el tema de la evaluación cobra una importancia mayor en la medida que a diferencia del sector privado los parámetros  para identificar el cumplimiento de resultados requiere construir medidas explicitas de lo que se considera un buen desempeño. Las instituciones públicas, no cuentan con la “última línea del balance” o “bottom line” que tienen las instituciones privadas a través de los beneficios o pérdidas  de su gestión. En efecto, la justificación de la existencia pública de esa entidad gubernamental, está dada por un mandato legal, que la faculta a realizar dicha producción de bienes y servicios.  Sin embargo a diferencia del sector privado, las instituciones públicas enfrentan un conjunto de dificultades para precisar e identificar claramente el tema del mandato (qué es lo que debe producirse), los usuarios y los parámetros con los cuales se juzgará el buen o mal desempeño. Entre las dificultades más relevantes se mencionan:

•  Ambigüedad de los objetivos que tienen que cumplir los organismos públicos.

•  Escasa precisión de los productos relevantes o estratégicos (aquellos que son los necesarios para cumplir con la misión institucional), dándose el caso que varias instituciones producen los mismos bienes, o se producen bienes  y servicios no relacionados con el quehacer relevante de la institución.

•  No existe claridad de quiénes deben responder por los resultados.

•  No se establecen las consecuencias del buen o mal desempeño, haciendo que la evaluación muchas veces sea un ejercicio inútil.

Sintetizando, los beneficios de la evaluación  a través de indicadores de desempeño son

múltiples, entre los cuales podemos mencionar los siguientes:

•  Apoya el proceso de planificación (definición de objetivos y metas) y de formulación de políticas de mediano y largo plazo.

•  Posibilita la detección de procesos o áreas de la institución en las cuales existen problemas de gestión tales como: uso ineficiente de los recursos, demoras excesivas en la entrega de los productos, asignación del personal a las diferentes tareas, etc.

•  Posibilita a partir del análisis de la información entre el desempeño efectuado y el programado, realizar ajustes en los procesos internos y readecuar cursos de acción eliminando inconsistencias entre el quehacer de la institución y sus objetivos prioritarios: eliminar tareas innecesarias o repetitivas, tramites excesivos o se definan los antecedentes para reformulaciones organizacionales.

•  Aun cuando no es posible establecer una relación automática entre resultados obtenidos y la asignación de presupuesto, contar con indicadores de desempeño sienta las bases para una asignación más fundamentada de los recursos públicos.

•  Establece mayores niveles de transparencia respecto del uso de los recursos públicos y sienta las bases para un mayor compromiso con los resultados por parte de los directivos y los niveles medios de la dirección.

•  Apoya la introducción de sistemas de  reconocimiento al buen desempeño, tanto institucionales como grupales e individuales.

El foco de evaluación sobre el cual nos preocuparemos en este documento será sobre el desempeño de las organizaciones públicas.

Analizado este desempeño desde el punto de vista de los resultados finales o impacto de la acción de la entidad en el cumplimiento de su misión, y también de cómo éstos fueron logrados en términos de la eficiencia (uso de recursos para la generación de los productos), eficacia (capacidad de cumplir con la producción comprometida y de logro de objetivos), calidad (capacidad de lograr la  producción de los bienes y servicios de acuerdo a los atributos esperados por los usuarios), y economía (cómo se organizaron los recursos económicos y presupuestarios para el logro de los resultados).

Este foco asume que la evaluación se relaciona estrechamente con el proceso de planificación y programación institucional. En este sentido la posibilidad de pronunciarse sobre los resultados (lo que se logró), asume la existencia de objetivos (lo que se esperaba lograr), los cuales deben ser establecidos en términos de metas concretas posibles y susceptibles de ser medidas a través de indicadores.

LA MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO ES PARTE DE UN LARGO PROCESO DE PLANIFICACIÓN.

Asignación, Distribución y Reasignación de las Compensaciones

En la literatura de las finanzas públicas ha sido tradicional identificar tres funciones económicas principales para el Estado (Musgrave, 1959). En el ámbito específico de un Estado que se organiza a través de más de un nivel de gobierno, es necesario discutir cuál es el rol ideal que corresponde jugar a cada una de esas instancias en las respectivas funciones.

Musgrave sostiene que son tres las funciones que el estado debería desarrollar:

1.- La estabilización macroeconómica, como  función de asignación de determinados bienes y servicios sociales a través de la política presupuestaria.

2.- La redistribución del ingreso nacional, como función de distribución, o mejor dicho de predistribución, generada a partir de cobro de impuestos en los sectores con mayor capacidad para contribuir, y la ejecución del gasto dirigido hacia quienes no tienen la capacidad económica para adquirir ciertos bienes y servicios.

3.- La asignación de recursos en la sociedad, como función de estabilización (Reagsignación), ya que a través de los impuestos y el presupuesto se puede tratar de llegar al pleno empleo, crecimiento del a economía, y estabilidad de precios. La finalidad de esta función es evitar fluctuaciones importantes en la economía.

Según la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, existen los siguientes niveles:

El instrumento de distribución de las asignaciones económicas y fiscales esta establecido en el Artículo 313. La administración económica y financiera del Estado se regirá por un presupuesto aprobado anualmente por ley. El Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional, en la oportunidad que señale la ley orgánica, el proyecto de Ley de Presupuesto. Si el Poder Ejecutivo, por cualquier causa, no hubiese presentado a la Asamblea Nacional el proyecto de ley de presupuesto dentro del plazo establecido legalmente, o el mismo fuere rechazado por ésta, seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso.

Por consiguiente, es necesario concebir mecanismos compensatorios en lo interterritorial e interpersonal que hagan uso de las ventajas comparativas de cada nivel de gobierno: el gobierno central financia y coordina la acción del Estado en el ámbito redistributivo, mientras que los gobiernos subnacionales atienden las otras esferas de la provisión de bienes y servicios públicos (suministro, contratación, regulación, entre otras).

Otros instrumentos de distribución y compensación LEY ORGÁNICA DE DESCENTRALIZACIÓN, en este instrumento se determinan las formas de distribución y en base a los parámetros allí contenidos del situado constitucional, específicamente en su artículo 13. Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES).

En CRBV en su artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional: ... 16. El régimen y administración de las minas e hidrocarburos, el régimen de las tierras baldías, y la conservación, fomento y aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y otras riquezas naturales del país.

El Ejecutivo Nacional no podrá otorgar concesiones mineras por tiempo indefinido.
La Ley establecerá un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes que se mencionan en este numeral, sin perjuicio de que también puedan establecerse asignaciones especiales en beneficio de otros Estados.  En base a este artículo se promulgó la LEY DE ASIGNACIONES ECONOMICAS ESPECIALES PARA LOS. ESTADOS DERIVADAS DE MINAS E HIDROCARBUROS. Gaceta Oficial N° 36.110 de fecha 18 de diciembre de 1996.

ALGUNOS POSIBLES CRITERIOS DE ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS

DEL FONDO DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL

Establecidos los lineamientos generales para la asignación de funciones redistributivas entre los distintos niveles de gobierno, corresponde ahora discutir los posibles criterios mediante los cuales se asignan los recursos en un mecanismo de compensación interterritorial. En la literatura económica y en la experiencia internacional uno encuentra comúnmente dos grandes dimensiones que nutren los criterios de asignación de recursos en los mecanismos de compensación o equilibramiento interterritorial (Ahmad, 1997). Por una parte, lo que se denomina como necesidades fiscales relativas, que vienen a representar los recursos requeridos por una entidad político-territorial para atender un cierto nivel de servicios públicos. Por otra parte, la llamada capacidad fiscal, que está constituida por la capacidad de financiamiento de aquellas necesidades fiscales relativas.

Se espera que los mecanismos de compensación interterritorial distribuyan recursos fiscales entre las entidades político-territoriales reconociendo las diferencias, existentes y/o estructurales, en las capacidades de esas instancias para proveer y financiar por sus propios medios los servicios públicos requeridos por sus comunidades. Esa función compensatoria nace del reconocimiento evidente de que cada estado o municipio está dotado de una cierta capacidad económica e institucional para financiar y proveer esos servicios públicos. Pero las diferencias en esas capacidades pueden llegar a ser significativas entre los distintos integrantes territoriales de una nación. Los mecanismos de compensación interterritorial pretenden entonces, cuando menos, atenuar esas diferencias interjurisdiccionales.¹

Reconociendo estos desbalances horizontales, muchos países desarrollados (Australia, Canadá, Alemania, Reino Unido, España) y en desarrollo (Argentina, Brasil, Chile, Indonesia) han venido instrumentando mecanismos fiscales orientados a reducir esos desequilibrios en la capacidad económica de sus jurisdicciones para proveerle a sus comunidades, cuando menos, un nivel mínimo de servicios públicos y/o una base de recursos financieros que suavicen las diferencias socioeconómicas entre los integrantes de un mismo nivel de gobierno.

Naturalmente, es mucho más fácil identificar aquellas dos grandes dimensiones que deben orientar la búsqueda de criterios para la asignación de los recursos en un mecanismo de compensación interterritorial, que identificar las variables específicas que servirán de fundamento para la propia redistribución de esos recursos fiscales, un ejercicio que dejaremos para la siguiente sección de este ensayo. Por el momento y sólo para ilustrar hasta dónde pueden llegar esas dificultades, a continuación se presentan algunas opciones de variables o indicadores que podrían desempeñar ese papel de aproximaciones a aquellas dos dimensiones básicas.

Necesidades fiscales relativas

Con respecto a esta dimensión, uno podría utilizar como variables representativas de desbalances horizontales un conjunto de indicadores ya disponibles en Venezuela. Tal es el caso del índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI), el índice del desarrollo humano (IDH), algún otro indicador relativo de pobreza tal como el ingreso per cápita, o inclusive el coeficiente de Gini. Todos estos indicadores registran debilidades derivadas de su rezago en la publicación y falta de representatividad territorial. Por supuesto, éstos son escollos superables si existe el compromiso del Estado de invertir recursos en perfeccionarlos en un plazo razonable. Sin embargo, la mayor dificultad asociada a estos indicadores es que no representan estrictamente a las necesidades fiscales relativas de las distintas instancias territoriales.

Para ser realmente representativos de esas necesidades fiscales relativas, los indicadores a utilizar deberían expresar las diferencias de costos en la provisión de los servicios públicos en esas instancias territoriales, entre otros elementos. Sin embargo, la experiencia internacional parece poner en evidencia que la inmensa mayoría de los países desarrollados no satisfacen a plenitud ese exigente requisito. Hasta donde conocemos, con la excepción notable de Australia y en menor medida el Reino Unido, la mayoría de las naciones utilizan exclusivamente la dimensión de la capacidad fiscal como mecanismo de compensación interterritorial, aun ante el reconocimiento de todas sus imperfecciones (Ter-Minassian, 1997; Ahmad, 1997).

En efecto, la versión más sofisticada de mecanismo compensatorio interterritorial está representada por el sistema federal australiano, en el cual todas las transferencias intergubernamentales se asignan de acuerdo con un amplio conjunto de indicadores que se extienden al ámbito de la determinación de necesidades relativas y diferenciales de costos en su provisión por parte de las distintas jurisdicciones de esa nación. Los requerimientos de información y soporte institucional para su procesamiento son tan complejos y desarrollados, que inclusive la federación canadiense se ha negado por años a incorporar esta importante dimensión en su también sofisticado sistema de transferencias «ecualizadoras». Otros países como España han incorporado a su mecanismo de compensación interterritorial variables mucho más genéricas que pretenden representar necesidades relativas (población, dispersión poblacional, paro laboral, etc.) y/o particularidades (insularidad, saldo migratorio) de la nación ibérica.

No obstante las restricciones mencionadas, lo importante es reconocer que la utilización de indicadores como el NBI, el IDH y otros proxies de pobreza relativa sirven al propósito de redistribuir recursos entre entidades político-territoriales, aun con todas las limitaciones descritas.

Capacidad fiscal

Respecto a esta otra dimensión, la tarea de identificar variables representativas de desbalance horizontal parece relativamente más sencilla. Por ejemplo, si uno se aproxima a las versiones más sofisticadas de asignación de las transferencias con criterios redistributivos de capacidad fiscal, como los que prevalecen en Alemania, Canadá y, complementariamente, en Australia, uno podría utilizar lo que se conoce en la federación canadiense como el enfoque del «sistema de tributación representativa». Bajo ese sistema, «la capacidad fiscal de cada provincia es calculada cada año... como la diferencia entre la suma de capacidad fiscal per cápita para cada fuente separada de ingresos y una medida de capacidad estándar basada en la capacidad fiscal per cápita promedio de las cinco provincias ‹medianas›...» (Bird, 2001:64).

Siguiendo una versión más elemental de ese sistema, un punto de partida para estimar las diferencias en la capacidad fiscal de las entidades político-territoriales venezolanas podría consistir en determinar las fuentes tributarias de recaudación propia disponibles para esas instancias. Para ser estrictos, esa capacidad tributaria propia no debería limitarse sólo a uno u otro nivel de gobierno subnacional; es decir, la estimación correcta de esa capacidad tributaria propia debería incluir, tanto el nivel intermedio (estados) como el nivel local de gobierno, pues es esa acción conjunta la que incide realmente en la propia redistribución de los recursos públicos. Sin embargo, es necesario reconocer las limitaciones a que se enfrenta semejante ejercicio, como consecuencia no sólo del escaso desarrollo de las fuentes tributarias estadales (en menor medida también las municipales), sino también debido a la escasa disponibilidad de información detallada sobre aquellas fuentes de ingresos.

En cualquier caso, tampoco sería correcto evaluar exclusivamente esa capacidad fiscal o de financiamiento de servicios públicos por parte de los gobiernos subnacionales a partir de su capacidad tributaria propia, sino que debería incluirse también cualquier transferencia intergubernamental que ellos reciben. La lógica económica en este caso permite concluir que esos medios de financiamiento, aunque originalmente provenientes del gobierno central, no sólo asignan recursos que generan una implícita redistribución horizontal de recursos, sino que también le otorgan a los gobiernos subnacionales una cierta capacidad para redistribuirlos al interior de sus propias jurisdicciones, en mayor o menor medida.

Esto significa que antes de introducir cualquier mecanismo explícito de compensación, ya el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales suele contener una función redistributiva interterritorial. Esto puede apreciarse claramente al observar la significativa correspondencia estadística que existe entre los recursos recibidos por las entidades federales por conceptos de Situado Constitucional y el Fides y sus indicadores de pobreza relativa asociados al número de hogares pobres.

De este modo, al incorporar entonces un mecanismo de reducción de los desbalances horizontales como sería el caso del Fondo de Compensación Interterritorial en Venezuela, el objetivo último debería ser reducir aún más esos desequilibrios a través de un instrumento explícitamente redistributivo. Sin embargo, insisto, antes es imperativo disponer de una visión de conjunto del «impacto» redistributivo de los diversos mecanismos de financiamien-to dentro del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales.

Necesidad de incorporar elementos dinámicos en el FCIT

Finalmente, es necesario estar conscientes que sería ideal incorporar entre los criterios de redistribución de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial elementos dinámicos que permitan premiar el esfuerzo tributario relativo de las instancias territoriales, así como la mayor eficiencia en su gestión. En la práctica, ése es un desideratum difícil de alcanzar en esta primera etapa del mecanismo compensatorio. Volveremos más adelante sobre esto, pero por el momento basta mencionar que la misma mejora en los diversos indicadores de necesidades relativas y capacidad fiscal puede constituir un medio indirecto para promover por razones éticas y políticas el buen desempeño de las instancias territoriales.

No obstante, para llevar el argumento a sus extremos, sería deseable que el Fondo de Compensación Interterritorial contenga criterios de redistribución que permitan romper cualquier incentivo para que un gobierno subnacional se beneficie de no hacer los esfuerzos necesarios para salir del «círculo de la pobreza» en un plazo razonable.

LAS VARIABLES SELECCIONADAS PARA ORIENTAR LA ASIGNACIÓN

DE LOS RECURSOS

La elección de las variables específicas que vienen a representar los diversos desequilibrios interterritoriales suelen ser una mezcla inevitable de las anteriores dimensiones. De esta manera, la evaluación de distintas variables representativas para el caso específico de Venezuela permite sugerir los indicadores que se mencionan a continuación y que podrían servir de referencia para el proyecto de Ley del Fondo de Compensación Interterritorial: índice de desarrollo humano, inverso del ingreso per cápita, índice de pobreza y el esfuerzo tributario relativo. A continuación se discute la lógica para su selección, así como un esbozo de los efectos que su aplicación individual tendría sobre la redistribución interterritorial.²

El criterio del índice de desarrollo humano (IDH)

En el caso del índice de desarrollo humano como criterio de asignación de recursos del FCIT, se trata de una variable que aspira compensar a las entidades federales de acuerdo con su rezago relativo con respecto a componentes, tales como:

i. La esperanza de vida de la población de cada estado (una expresión de sus condiciones de salud y nutrición);

ii. Los logros que en materia educativa esas entidades alcancen, representadas a través de la reducción de la tasa de analfabetismo y del incremento en la matriculación de sus potenciales estudiantes y

iii. El rezago en el poder adquisitivo de los ingresos de las personas u hogares que integran esas entidades.

El propósito del FCIT en esta materia debe ser proporcionarle recursos a aquellas entidades federales que tengan las mayores deficiencias en esos indicadores, de manera que puedan dirigir esos recursos a atender sus mayores necesidades en esos ámbitos específicos, así como en cualesquiera otros de los establecidos como prioritarios por parte del Consejo Federal de Gobierno. Para atender los desbalances interpersonales e interterritoriales, aunque sea en forma indirecta, probablemente será conveniente estandarizar ese criterio de asignación calculándolo en términos per cápita. De acuerdo con las estimaciones de la OAEF, los estados que registran los peores índices de desarrollo humano (Delta Amacuro, 0,592; Vargas, 0,592; Amazonas, 0,617; Apure, 0,627 y Portuguesa, 0,645), recibirían una mayor transferencia per cápita por este componente de la eventual fórmula distributiva del Fondo de Compensación.

Es de notar que la estandarización de la variable IDH por población permite incrementar la equidad del Fondo de Compensación Interterritorial, al permitir que los estados reciban montos totales de recursos distintos ajustados al tamaño de sus poblaciones, no obstante su misma condición relativa de desarrollo derivada del propio indicador. Ello se aprecia claramente al comparar dos entidades como Delta Amacuro y Vargas, las cuales a pesar de registrar el mismo rezago en el IDH (0,592), que da lugar a la misma transferencia per cápita asociada a este componente, recibirían montos diferentes de recursos totales por estado, ante el reconocimiento de las mayores necesidades fiscales relativas que derivan del tamaño distinto de sus poblaciones.

Aquí se abre una controversial discusión respecto a si la asignación de recursos con base en las deficiencias en el IDH fomenta a los gobiernos subnacionales a permanecer en situación rezagada para recibir esa parte de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial. Es difícil decir en forma anticipada cuál será la conducta de esos gobiernos frente a este posible componente de la fórmula; sin embargo, uno podría preguntarse hasta dónde le conviene políticamente a un gobierno subnacional aparecer como permanentemente incapaz de mejorar la posición relativa respecto a este indicador.

Una forma simple e intuitiva de superar este reto, al menos parcialmente, consistiría en hacer del conocimiento público las posiciones relativas de los distintos estados y municipios, así como las mejoras registradas en esas posiciones. De esta manera, además de dotar de transparencia adicional al arreglo fiscal intergubernamental, se puede esperar que los gobiernos subnacionales hagan un esfuerzo sostenido para mejorar sus posiciones en materia de IDH, a objeto de capitalizar ese esfuerzo en términos de apoyo político a partir de esa rendición de cuentas. Evidentemente, el éxito de esta práctica descansa en el supuesto fuerte según el cual los electores realmente evalúan ese desempeño de sus gobiernos subnacionales en materia de posicionamiento relativo en los ranking de indicadores como el IDH.

Bajo esta última perspectiva optimista, es necesario señalar que este indicador podría ser seleccionado como criterio de asignación de recursos del Fondo de Compensación Interterritorial, en función de la capacidad relativa que tienen los gobiernos estadales para incidir en los componentes del mismo a través de sus políticas públicas. De lograrse el necesario equilibrio entre las presiones estáticas (rezagos actuales) y las fuerzas dinámicas (mejoras en posiciones relativas), se puede apreciar que este IDH es fundamentalmente una variable representativa de desequilibrios interterritoriales.

Desde una perspectiva más operativa, es necesario señalar que actualmente la oficina residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publica anualmente un índice de desarrollo humano. Desgraciadamente, su publicación se hace con un rezago superior a un año. Pero, como se mencionó con anterioridad, ése es un escollo superable si se destinan los recursos humanos y financieros requeridos para su elaboración oportuna. La Ley del Fondo de Compensación Interterritorial debería contemplar un mandato para que las autoridades responsables de desarrollar ese indicador lo lleven a cabo en forma confiable y oportuna.

El criterio del ingreso per cápita

En segundo lugar se encuentra el caso del criterio de asignación de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial en proporción inversa al ingreso per cápita. La racionalidad que lo justifica es que se pretende compensar en mayor medida a aquellas entidades federales cuyos hogares registran una menor capacidad para generar ingresos que le permitan financiar la adquisición de bienes y servicios públicos y privados. En efecto, si se incorpora este componente a la fórmula distributiva de los recursos que asignará el FCIT, nuestras estimaciones señalan que los estados con menor ingreso per cápita (Amazonas, Bs. 998.000; Delta Amacuro, Bs. 1.055.015; Apure, Bs. 1.059.115) recibirían una mayor transferencia per cápita por esta parte del Fondo.

Sin embargo, nuevamente valen los comentarios de la discusión anterior en el sentido de que la fórmula distributiva del Fondo de Compensación Interterritorial debe respetar las mayores necesidades fiscales relativas que se derivan de un mayor tamaño de población. Ello se puede apreciar si se considera que, según las estimaciones de la OAEF, dos entidades federales como Delta Amacuro y Apure con prácticamente el mismo ingreso per cápita terminarían recibiendo un monto parecido por persona, pero recursos totales por estado muy distintos, en consideración de aquellas mayores necesidades derivadas del tamaño de su población.

Evidentemente, este indicador tiene una función fundamentalmente orientada a compensar desequilibrios interpersonales. Sin embargo, es necesario advertir sobre una limitación propia de este indicador: al ser un promedio de toda la jurisdicción regional no toma en consideración las diferencias internas en la distribución de ese ingreso per cápita. Cabe agregar que este indicador también se publica regularmente al nivel estadal, aunque nuevamente con rezagos.

El criterio del índice de pobreza

En el caso del criterio denominado índice de pobreza, entendido como porcentaje de hogares de una entidad federal que recibe ingresos por debajo de una línea de pobreza (definida como capacidad de adquirir menos de dos canastas alimentarias) con respecto a la proporción de hogares en similar condición en todo el país, es evidente su intención redistributiva en el ámbito interpersonal.

Por consiguiente, un estado con mayor cantidad de hogares pobres recibirá entonces mayor cantidad de recursos del FCIT, en una dirección que apunta claramente hacia la mayor equidad interpersonal, reforzando así el carácter redistributivo de este mecanismo. De acuerdo con las estimaciones de la OAEF, es interesante observar que en el caso de este eventual componente de la fórmula distributiva de ese fondo, los estados mayormente beneficiarios del mismo serían Zulia con 14,3 por ciento del total de hogares pobres del país, Miranda con 8,7 por ciento de esos hogares en situación de pobreza, Carabobo con 8,4 por ciento, Lara con 8 por ciento y Aragua con 6,3 por ciento. También debe notarse que la propia forma de calcular esos porcentajes ya incluye la estandarización por población (hogares pobres de la población total de Venezuela) y, por consiguiente, los recursos a transferir a cada entidad federal varían en función indirecta de las mayores necesidades fiscales asociadas a esa condición de pobreza.

Debe advertirse nuevamente que también en este caso se presenta el riesgo de que se promueva a los gobiernos subnacionales a no hacer su máximo esfuerzo para superar esa condición de pobreza de sus comunidades, como consecuencia de que por ello recibirían mayores recursos del Fondo de Compensación Interterritorial. Naturalmente, uno puede volver a argumentar que ello es poco probable desde el punto de vista ético y político, pero en la vida real nada garantiza que los incentivos de las autoridades gubernamentales y los de sus comunidades estén alineados en la misma dirección.

Por ello puede resultar en extremo importante que se incorpore alguna modalidad de criterio dinámico que castigue aquella ausencia del mayor esfuerzo posible de las autoridades regionales y locales por superar la posición rezagada de una jurisdicción en materia de pobreza. Desdichadamente, ésa es quizás la mayor debilidad de la propuesta del FCIT elaborada por la OAEF.

El criterio del esfuerzo tributario relativo

Finalmente, se encuentra el criterio de esfuerzo tributario relativo. El objetivo perseguido con este último elemento asignador de recursos del Fondo de Compensación Interterritorial es sencillamente retribuir en mayor proporción a aquellas entidades federales que contribuyen en mayor medida a financiar por sus propios medios y capacidades la provisión de bienes y servicios públicos a sus comunidades. Todo ello respetando el hecho de que cada jurisdicción dispone de capacidades dispares de generación de recursos propios, sin cuya consideración se podría estar generando un incremento en los desbalances horizontales. Ello es particularmente cierto en el contexto de procesos de transferencia de nuevas fuentes tributarias a los gobiernos estadales, como aspira la versión conocida del proyecto de Ley de Hacienda Pública Estadal.

Por este último motivo, no es el incremento en el monto absoluto de los recursos recaudados lo que debería servir de referencia para premiar el desempeño tributario de una entidad federal, sino más bien la mayor proporción de su esfuerzo recaudador con respecto a su propia base. Idealmente, esa medición del desempeño tributario debería hacerse con respecto al potencial generador de recursos propios y la Ley del FCIT debería contener un mandato para que en un lapso prudencial se desarrolle integralmente este criterio, en términos del mencionado potencial recaudatorio.

De esta manera, se espera incentivar a los estados a que contribuyan a la movilización de los recursos disponibles en sus comunidades, que podrán ser destinados a la mayor provisión de bienes y servicios públicos, así como contribuir a atenuar los desequilibrios interterritoriales en la capacidad de atender las demandas regionales y locales. Quizás una consideración especial que debe hacerse en este punto es que el buen funcionamiento de este componente amerita pensar a fondo cuáles serán los elementos que nutrirán la base para estimar el esfuerzo tributario relativo, no sólo en términos de los tributos que servirán de referencia, sino también en cómo manejar circunstancias donde un estado de menor capacidad institucional se ve impedido durante un tiempo de desarrollar la explotación de una de sus potenciales fuentes de financiamiento de recaudación propia. Se deben extremar las precauciones para que esa menor capacidad institucional no se constituya en un medio indirecto de sancionar a quienes se encuentran en situación de rezago relativo, generando nuevas iniquidades horizontales en el arreglo intergubernamental venezolano.

Así, se podría hacer un ejercicio de posicionamiento de los estados en la distribución de los recursos del Fondo, descontando el efecto ahora imprevisto del esfuerzo tributario. Lo que se observa en esas estimaciones realizadas por la OAEF luce intuitivamente razonable: los mayores receptores potenciales de recursos per cápita del FCIT, en caso de utilizar los tres primeros criterios de asignación, serían estados como Delta Amacuro, Amazonas, Vargas, Apure y Portuguesa, mientras que entidades federales como Lara, Zulia, Aragua, Anzoátegui, el Distrito Federal y Miranda, recibirían menos recursos per cápita.

LA CAPITALIZACIÓN DEL FONDO DE COMPENSACIÓN

INTERTERRITORIAL

En esta sección se exploran algunas opciones para nutrir financieramente al FCIT, con especial referencia a los recursos provenientes del IVA, así como a los impuestos sobre bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabacos. En este sentido, se comienza por realizar una breve evaluación de la propuesta presentada por el movimiento político Primero Justicia a la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional (en lo sucesivo, la primera propuesta de Ley del FCIT), especialmente en lo que concierne a posibles fuentes de capitalización para el Fondo de Compensación Interterritorial. En segundo lugar, a lo largo de esta sección se contrasta esa propuesta de FCIT con la formulada por la OAEF y también presentada ante el Poder Legislativo. Hasta donde entendemos, ambos proyectos aún están bajo la consideración de aquella comisión de la Asamblea Nacional.

En una medida importante, la primera restricción para examinar las mencionadas opciones de capitalización del Fondo de Compensación Interterritorial viene dada por el arreglo tributario intergubernamental que se deriva de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Estadal (LOHPE), que fuera aprobada en primera discusión por la Asamblea Nacional. En ese marco normativo se plantea que 45 por ciento de los recursos que los estados reciben hoy por vía del Fides pasarían a nutrir ese fondo. En términos prácticos, esto no parece cambiar de forma sustantiva la asignación de esos recursos con respecto al Fides, toda vez que las entidades federales podrían continuar presentando sus proyectos de inversión a una instancia de decisión intergubernamental (Consejo Federal de Gobierno), mientras que el 55 por ciento de los recursos restantes ahora serían manejados por parte de los gobiernos estadales, sin ninguna intermediación. En otras palabras, con esta propuesta conjunta de FCIT-LHPE las entidades federales podrían adquirir alrededor de 0,22 por ciento de autonomía fiscal adicional.

Comparada con la primera propuesta de Ley del FCIT para capitalizarlo con un máximo de 20 por ciento de los recursos del IVA a ser asignados totalmente por el Consejo Federal de Gobierno (CFG), ese 45 por ciento de recursos del Fides que recibirían los estados a través de ese fondo no sólo luce como un incremento en el grado de descentralización fiscal (las decisiones sobre el restante 55 por ciento serían totalmente autónomas para los gobiernos subnacionales), sino que probablemente tendrá un mayor efecto redistributivo favorable hacia las jurisdicciones de menor desarrollo relativo. Por supuesto, el efecto definitivo dependerá de la regla de asignación horizontal de recursos que se apruebe.

Inclusive es posible dar todavía otro paso de avance en la dirección descentralizadora, al eliminar la visión «procedimentalista» de los proyectos de inversión. La Constitución aprobada en 1999 establece que las entidades federales están obligadas a destinar los recursos del FCIT a inversiones, pero ello no implica necesariamente que su ejecución requiere presentar proyectos de inversión ex anteal Consejo Federal de Gobierno. Las gobernaciones y alcaldías, en concordancia con los presupuestos aprobados por sus respectivas instancias legislativas, bien podrían destinar por su propia cuenta esos recursos a la inversión pública, cumpliendo ex post con todos los extremos legales y de rendición de cuentas sobre sus actividades en esta esfera. Evidentemente, ello debería traducirse en un aceleramiento de la efectividad ejecutora de esos organismos, lo cual es un rasgo de desempeño virtuoso en el caso venezolano.

La mayor dificultad que puedo visualizar en este modus operandi que podría sugerirse para el FCIT es que se reducen las posibilidades de armonizar los programas de inversión de todos los niveles de gobierno. De prevalecer esa posibilidad, podríamos estar renunciando al logro de un efecto positivo que se esperaría de una actuación más cooperativa del Estado venezolano. Evidentemente, uno puede imaginarse otras modalidades institucionales que podrían servir de medios para resolver este escollo, como sería la utilización de figuras de programación intergubernamental de las inversiones.

Bajo esas modalidades intergubernamentales es posible que se dicten lineamientos generales para la inversión de todos los niveles de gobierno, se establezcan responsabilidades exclusivas o concurrentes para desarrollar proyectos de prioridad nacional e interés para las jurisdicciones subnacionales, entre otras prácticas que pueden esperarse sean propias de una instancia de decisión como el Consejo Federal de Gobierno. Esas modalidades intergubernamentales existen ya en países como Alemania, Australia, Brasil, Canadá, entre otros. Probablemente podríamos derivar lecciones útiles de esas experiencias internacionales para el diseño de nuestros propios mecanismos de decisión intergubernamental, de acuerdo con nuestras particularidades nacionales.

Asimismo es posible mencionar que el proyecto de LHPE que se discute actualmente en la Asamblea Nacional propone enterar la totalidad de los recursos recaudados por concepto de impuestos sobre licores, cigarrillos y fósforos al Fondo de Compensación Interterritorial. Eso representa alrededor de 0,4-0,5 por ciento del PIB. Cualquier propuesta que le otorgue menos del 100 por ciento de esos recursos tributarios a los estados, puede decirse que avanza menos en la dirección descentralizadora.

Una tercera opción para el financiamiento del mecanismo de compensación interterritorial que está planteada en la primera propuesta de Ley del FCIT se refiere al 20 por ciento del total recaudado por impuesto al consumo a la gasolina. Naturalmente, esta opción incrementa los recursos disponibles en ese fondo y potencia su capacidad redistributiva; pero comparada con la cláusula contenida en el proyecto de la LHPE que transfiere la totalidad de ese tributo a los estados, la mayor potencialidad redistributiva de esta propuesta se hace a costa de una reducción en el grado de descentralización en el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales. Nuevamente, el efecto redistributivo neto dependerá de cuán progresiva sea la regla de asignación horizontal de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial.

Como otra referencia a la primera propuesta de Ley del FCIT presentado ante la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, se encuentra la sugerencia de capitalizar ese fondo con los recursos provenientes de las asignaciones económicas especiales (AEE) que actualmente se atribuyen a estados carentes de explotación de minas e hidrocarburos. Esto representa alrededor de 30 por ciento de los recursos derivados de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales. Esta propuesta probablemente tenga un efecto regresivo sobre el sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, en el sentido de que el grueso de los estados en esa condición de no-explotación de minas e hidrocarburos ahora pasarían a compartir ese 30 por ciento de recursos por AEE con el resto de los estados que ya reciben el 70 por ciento restante.

En realidad, es necesario hacer un ejercicio de simulación para verificar si una regla muy redistributiva en el FCIT llega a compensar el mencionado efecto regresivo que aparece de entrada con este proyecto de ley. No obstante, a primera vista esta propuesta parece desmejorar la distribución interterritorial de recursos en Venezuela, en franca contradicción con el espíritu del cualquier mecanismo de compensación interterritorial.

Por si fuera poco, en términos de diseño de políticas públicas, no parece técnicamente apropiado que se utilice un instrumento presuntamente orientado a corregir «externalidades» (los efectos negativos de la explotación de minas e hidrocarburos) con un instrumento destinado a atenuar desbalances horizontales en el desarrollo socioeconómico (el FCIT). En términos más técnicos, se diría que se está utilizando un solo instrumento para atacar dos objetivos diferentes de política pública.

Una última referencia al primer proyecto de Ley del FCIT presentado ante la Asamblea Nacional nos conduce a su propuesta de utilizar «recursos derivados de los préstamos de organismos internacionales para los proyectos cuya ejecución sea aprobada por el CFG para el desarrollo económico y social de los estados y de los municipios». En principio ello luce razonable, particularmente cuando esos proyectos se refieren al desarrollo institucional de esos niveles de gobierno y/o programas con significativo contenido redistributivo. Sin embargo, preocupan las dificultades que se pueden derivar de la compatibilidad entre las reglas explícitas que debe contener ese fondo para redistribuir sus recursos y la asignación de esos recursos particulares que responden a los criterios que los organismos multilaterales establecen para la aprobación de sus proyectos. Ello no tiene que ser necesariamente inconsistente, pero es un aspecto que amerita una mayor reflexión antes de incorporarlo de forma genérica en el texto de la Ley del FCIT.

Finalmente, es necesaria una reflexión sobre el destino que debería darse a los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial no ejecutados por los estados en un ejercicio fiscal, como consecuencia de sus rezagos para presentar proyectos de inversión ante el CFG. En nuestra opinión, la devolución de esos recursos al «pote» general de ese fondo constituye un incentivo razonable al uso eficaz de los mismos por parte de los gobiernos subnacionales. También es éste un aspecto que se debería armonizar con el nuevo marco plurianual del régimen público de administración financiera al nivel nacional.

Sin embargo, una visión comprensiva de este asunto debe también tomar en consideración que los desbalances horizontales entre las entidades territoriales también se manifiestan en diferencias en su capacidad para formular proyectos de inversión. En este sentido, las normativas del Consejo Federal de Gobierno como del Fondo de Compensación Interterritorial deberían disponer de manera explícita que esas instituciones suministren asistencia técnica a los gobiernos subnacionales en el proceso de formulación de sus proyectos. La contribución de esas figuras intergubernamentales al «equilibramiento» de las mencionadas disparidades institucionales podría extenderse a la conformación de un banco de proyectos de inversión en diversos sectores, que estén a la disposición de los gobiernos subnacionales, para que se seleccionen de conformidad con las necesidades y preferencias de sus autoridades y comunidades.

Adicionalmente a los aspectos antes mencionados, la Ley del Fondo de Compensación Interterritorial debería hacer explícita una consideración sobre la posible base mínima para la recepción de recursos por las entidades federales. De momento debe mencionarse que el rasgo deseable para un FCIT auténticamente redistributivo debería orientarse por el principio, establecido en la llamada economía política de las instituciones presupuestarias (Poterba & Von Hagen, 1999), de «minimizar el universalismo, respetando los principios constitucionales». En otras palabras, es apropiado que se disminuya al mínimo legalmente posible la tendencia a repartir los recursos fiscales bajo el principio de «al menos un poco para cada cual». De lo contrario, es bastante probable que se debilite el carácter redistributivo deseado para un fondo de esta naturaleza.

ALGUNOS ASPECTOS INSTITUCIONALES EN EL DISEÑO DEL FCIT

Como último aspecto de este ensayo, se considera oportuno introducir en esta discusión algunos tópicos sobre los cuales se deben tomar decisiones políticas y técnicas para el apropiado diseño del FCIT, de manera que se optimice su funcionamiento eficaz y transparente.

En primer lugar, parece conveniente discutir si se pretende introducir algún tipo de restricción al destino funcional que podrán darle los gobiernos subnacionales a los recursos transferidos por concepto de FCIT. Evidentemente ya existe una primera «condicionalidad» derivada de la obligatoriedad de que esos recursos se destinen a la inversión pública. No obstante, ello puede calificarse como un rasgo virtuoso que se le introduce al sistema de relaciones fiscales intergubernamentales, en el sentido de contribuir a la mejor asignación de recursos y al crecimiento económico. De manera que, bien administrado y respetando un grado razonable de autonomía de gestión para los gobiernos subnacionales, ello puede lograr que se desarrolle una cultura de proyectos y de utilización de criterios de costo-efectividad en la asignación de los recursos del Estado venezolano. También sería deseable que esa asignación de los recursos fiscales respondiera a una visión estratégica de las prioridades de las comunidades en las jurisdicciones subnacionales.

Adicionalmente, si el Consejo Federal de Gobierno se constituye en una auténtica instancia intergubernamental de decisión, el FCIT se convertiría en el instrumento financiero por excelencia para armonizar y coordinar la acción colectiva de los diferentes niveles de gobierno. Es mucho cuanto tienen que ganar todas las instancias de gobierno de una acción concertada en la inversión de los recursos públicos y la descentralización del sistema de relaciones fiscales no debería traducirse en un debilitamiento de esa actuación coordinada entre los distintos niveles de gobierno. No obstante, también debemos estar conscientes de que la coordinación tiene sus costos y dificultades. Por esta razón es necesario buscar un equilibrio entre concertación, autonomía y efectividad en la gestión de esos distintos entes gubernamentales en Venezuela.

Una discusión mucho más controversial es la que concierne a si deben existir ciertas restricciones sobre los sectores a los que se deben destinar los recursos del FCIT (por ejemplo, salud, educación, gastos sociales). Allí aparece, una vez más, el típico dilema entre autonomía y coordinación en las políticas públicas. Por una parte es deseable que los gobiernos subnacionales dispongan de holgura para decidir en cuáles áreas de inversión destinar esos recursos para mejorar la redistribución. Pero, por otra parte, una autonomía completa podría reducir las posibilidades de armonización en la estrategia redistributiva del Estado venezolano. Es una disyuntiva que no es fácil de resolver y se debe reflexionar sobre este asunto antes de tomar una decisión que es eminentemente política.

En segundo lugar, también será necesario que el diseño institucional del Fondo de Compensación Interterritorial contenga algunas consideraciones sobre la obligatoriedad del gobierno central de transferir los recursos en forma oportuna, así como sobre las reglas de aprobación de los gastos de inversión por parte de los gobiernos subnacionales. En ambos casos, ello es necesario para que estén claramente establecidos los derechos de uso y control sobre esos recursos públicos. Sobre el primer aspecto es necesario buscar mecanismos que hagan factible materializar los principios de celeridad y transparencia en la gestión de tesorería de los recursos, así como el establecimiento de sanciones por rezagos injustificados en la transferencia de los mismos a los gobiernos subnacionales. Más allá de la declaración de estos principios en la futura Ley del FCIT, probablemente será necesario normar este aspecto por vía reglamentaria.

Si finalmente se aprueba que el acceso de los gobiernos subnacionales a los recursos del FCIT se hará mediante la modalidad de proyectos de inversión a ser presentados al CFG, entonces será decisivo el tipo de mecanismos que se utilice para darle curso a los mismos, teniendo entre otras muchas opciones las del silencio administrativo (transcurrido un lapso prudencial para su evaluación y aprobación), la utilización de evaluaciones ex post, entre otros. Como se señaló anteriormente, muchos de estos obstáculos podrían ser superados mediante la incorporación de modalidades más expeditas de ejecución del gasto por parte de los gobiernos subnacionales, acompañado naturalmente de un reforzamiento de los mecanismos de control ex post de su asignación y ejecución en inversiones. Si se toma esta última opción, será necesario trabajar en hacerla compatible con los mecanismos de decisión del Consejo Federal de Gobierno.

En tercer lugar, será necesario hacer consideraciones explícitas sobre la clasificación de los ingresos de los estados por concepto del FCIT, bajo la distinción entre ordinarios y extraordinarios. En la primera de esas clasificaciones, su categorización como ingresos ordinarios puede terminar afectando su efectividad redistributiva al exigir un traspaso automático de recursos a los municipios, sin consideración de sus propios desbalances horizontales. En este sentido, es imperativo que la definición de las reglas de distribución horizontal de recursos se haga extensiva a los gobiernos locales en un futuro cercano, sin que por ello se afecte la celeridad y transparencia en la entrega vertical de recursos.

Finalmente, el arreglo institucional que regulará el FCIT también debe contemplar reglas sobre la responsabilidad de rendición de cuentas y controles sobre la utilización de recursos por las entidades federales y municipales. Todos los niveles de gobierno deben ser responsables de dar cuenta respecto a cómo se están utilizando unos recursos que, en definitiva, son de toda la nación venezolana. Naturalmente, la obligatoriedad de rendir cuentas también trae a la discusión una serie de temas controvertidos: ¿A quién se debería rendir cuenta? ¿Quién mide el desempeño de las entidades federales y municipales? ¿Cuáles mecanismos pueden ser efectivos para evaluar ese desempeño? Esta discusión nos conduce también a la exigencia de brindarle a la Secretaría Técnica del Consejo Federal de Gobierno un grado significativo de autonomía institucional.

En cualquier caso, todos estos elementos de carácter institucional deben hacerse perfectamente compatibles con el principio constitucional de solidaridad interterritorial y expresión de voluntades de un Estado que se encamina hacia el federalismo cooperativo.

FELIZ SEMANA.

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UNIDAD II. INVESTIGAR SOBRE LOS SIGUIENTES PUNTOS PARA DISCUTIR EN CLASE.

REGULACION: PORQUE EL ESTADO INTERVIENE EN NUESTRAS VIDAS:

1.- QUE ES REGULACIÓN?

2.- PORQUE EXISTE LA REGULACIÓN?

a. PARA MEJORAR LAS FALLAS DE MERCADO ( EL ESTADO COMO CORRECTOR DE FALLAS DE MERCADO).

a.1.- ANTE LOS MONOPOLIOS.

a.2.- DE ACUERDO A LA EXTERNALIDADES.

a.3.- BIENES PUBLICOS:

a.3.1. bienes de no rivalidad.

a.3.2. bienes de no exclusión.

a.4.- ASIMETRIAS DE INFORMACIÓN.

b. PARA MEJORAR LA EQUIDAD EN LA DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS?

EL ESTADO COMO BENEFACTOR: LA EQUIDAD.

3.- LOS INSTRUMENTOS DE LA REGULACION.

- CONTROLES DE PRECIO.

- CONTROLES DE CALIDAD.

- CONTROLES A LA ENTRADA Y SALIDA DE LOS MERCADOS.

- CONTROLES EN LAS CANTIDADES.

- SUMINISTRO DE BIENES Y SERVICIOS NO PREVISTOS POR AGENTES PRIVADOS.

- NORMATIVAS PARA REGULAR LOS PROCESOS,

- REDISTRIBUCIÓN.

4.- LAS ORGANIZACIONES DE LA REGULACIÓN.

5.- PORQUE ALGUNAS REGULACIONES SON EXITOSAS Y OTRAS NO?

a.-LOS FALLOS DE GOBIERNO:

5.a.1.- AGREGACIÓN IMPERFECTA DE LA PREFERENCIAS SOCIALES.

5.a.2.- AUSENCIA DE INCENTIVOS.

5.a.3.- AUSENCIA DE COMPETENCIA.

b.- LA TEORIA ECONOMICA DE LA REGULACIÓN.

6.- PORQUE CAMBIAN LAS REGULACIONES:

a. Cambios en la tecnología.

b. Cambios en los costos de transacción.

c. Innovaciones.

d. Cambios demográficos.

e. Cambios ideológicos y políticas.

f. Incrementos en el conocimiento y en la Información.

g. Presion Fiscal.

7.- ¿PORQUE ES IMPORTANTE ESTUDIAR LA REGULACIÓN?.

FELICIDADES Y BUENA SEMANA.

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BIEVENIDA AL 6TO SEMESTRE.

POLITICAS PUBLICAS.

CONTENIDO DE LA UNIDAD I.

EL PROCESO DE FORMULACION DE POLITICAS PÚBLICAS.

1.1. LA FORMULACION DE UNA POLÍTICA PÚBLICA DESDE UNA PERSPECTIVA RACIONAL.

1.2. LA FORMULACION DE UNA POLÍTICA PÚBLICA DESDE UNA PERSPECTIVA NO RACIONAL.

1.3. LA FASE DE IMPLEMENTACION DE POLITICAS PÚBLICAS.

La noción de políticas públicas tiene un marcado carácter polisémico. La etimología de la acepción que aquí nos interesa proviene del anglosajón public policy, traducido por el no menos equívoco término de política pública.

Desde la perspectiva de las Ciencias Sociales y siguiendo a Jean-Claude Thoenig,la noción de políticas públicas hace referencia a la disciplina que tiene por objeto de estudio "la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad”. Qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados, a través de qué medios?"

Yehezekel Dror define las políticas públicas como "una supradisciplina orientada a la búsqueda del aprovechamiento de la elaboración de políticas" y caracterizada por una serie de diferentes paradigmas relacionados con las Ciencias Sociales contemporáneas.

Se trata de una disciplina científica cuyo objetivo es elaborar información que sea de utilidad al proceso de adopción de decisiones y que ésta pueda ser utilizada para resolver problemas en circunstancias políticas concretas. Tal caracterización aproxima la Ciencia de la Administración a una concepción cuyo objetivo es la resolución de problemas concretos. En este sentido, Aaron Wildavsky sostiene que el análisis de las políticas públicas consiste en hallar "un problema sobre el cual algo pudiera o debería hacerse". William N. Dunn señala su capacidad de contribuir al progreso de las Ciencias Sociales, porque "da soluciones a los problemas con los que se enfrenta" y por la pluralidad de metodologías que emplea dependiendo de éstos. Yehezel Dror en la misma dirección, indica que consiste en la "búsqueda de la creatividad y de alternativas a las políticas actuales."

El enfoque de las políticas públicas es un conjunto de métodos que permiten descomponer la compleja esfera de la acción pública, en actividades muy distintas y analíticamente separables. Tiene un valor descriptivo del entramado político administrativo, en tanto en cuanto que permite la observación de los procesos de elaboración de políticas y de programas de actuación pública, y facilita la identificación de los distintos actores que intervienen en el proceso de políticas públicas. Pero además, la aproximación a la realidad administrativa del análisis de políticas públicas tiene un valor prescriptivo, en el sentido que ofrece un instrumental de análisis desarrollado para conseguir la mejora de la gestión de las administraciones públicas y para conocer el impacto de determinadas decisiones en el entorno.

Aunque será desde la década de 1970 cuando el análisis de la acción de las autoridades públicas se desarrolle y comience a ser considerado como campo específico de estudio de la Ciencia Política y de la Administración, los antecedentes históricos de la acción pública son muy anteriores. Hasta el siglo XIX la intervención estatal se limitaba a mecanismos impositivos y de seguridad, y será en este siglo, cuando se produzca la primera gran formulación de políticas estatales encaminadas a satisfacer las demandas de determinados sectores sociales. Pero va ser tras la II Guerra Mundial cuando se desarrollen y generalicen las intervenciones públicas, que darán lugar al Estado de Bienestar y a los primeros estudios sobre políticas públicas. De hecho, este tipo de Estado ha constituido un campo de investigación fructífero para las políticas públicas, hasta el punto de que podemos hablar de un desarrollo paralelo.

Sin embargo, sólo será en la década de los años setenta en Estados Unidos, cuando las políticas públicas comiencen su desarrollo, como consecuencia de la convergencia de corrientes de otras disciplinas para hacer frente a los nuevos desafíos de los poderes públicos, y de la dificultad de las teorías existentes para ofrecer instrumentos de análisis eficaces, con los que afrontar las nuevas demandas. Así pues, el enfoque de las políticas públicas parte de una concepción pluridisciplinar en la que la Ciencia Política asume una función predominante. Esta perspectiva teórica encuentra su génesis en Harold Lasswell y será desarrollada desde Francia por Jean-Claude Thoenig y Michael Crozier, desde Gran Bretaña por Lewis A. Gunn y B. W. Hogwood, C. Ham y M. Hill, Robert A. W. Rhodes y J. J. Richardson, desde Alemania por F. A. Scharpf y R. Mayntz o desde Italia por Bruno Dente.

En sus orígenes, los primeros analistas de políticas públicas se encontraban fuertemente influenciados por la corriente behaviorista triunfante en el momento. Los estudios hacían hincapié en las demandas (imputs) y en el resultado de las políticas ejecutadas (outputs), pasando por alto el impacto que las estructuras y los actores (burocracia,instituciones, partidos políticos, etc.), tenían sobre el resultado o producto.

Hacia la década de 1950 en Estados Unidos surgirán cuestiones en torno a los factores que determinan las políticas públicas. Esta actitud será planteada fundamentalmente por los economistas, quienes trataban de explicar las políticas públicas casi exclusivamente a partir de variables económicas, utilizando métodos empíricos que se destinaban a la ayuda en la adopción de decisiones más que a la construcción de teorías. Entre los expertos en policy science se consideraba que los factores políticos tenían un impacto marginal sobre el contenido de las políticas públicas. En este ambiente surgirá una cuestión teórica de suma importancia: )hasta qué punto importa la política? Pregunta que daría paso a un prolijo debate centrado en averiguar los factores determinantes de las políticas públicas, calificado como la "guerra de los paradigmas" y caracterizado por los excesos de las distintas escuelas.

Aunque el debate permanecerá vigente, en la década de 1970 entrarán en juego teorías sobre el Estado. Las políticas públicas que habían nacido con un claro componente empirista y pragmático, como una ayuda a la acción gubernamental, pasarán a formar parte del debate paralelo que se produce en torno al mundo de las ideas y de la teoría del Estado. Pluralistas, neomarxistas y neocorporativistas verán en las políticas públicas una nueva aportación a la construcción de sus propias teorías. Las políticas públicas se considerarán como un variable dependiente de la ideología, de los partidos políticos, de los recursos, etc., tanto en el caso de que los factores determinantes de éstas se consideren socio-económicos como políticos.

A comienzos de la década de 1980, una nueva concepción rompió la idea de considerar las políticas públicas como un resultado del sistema político. Esta visión considerará la política pública como un producto (output) y supondrá partir de la premisa de que son las políticas públicas las que definen la política, y de que éstas constituyen un medio para observar los cambios que se producen en el sistema. El enfoque permitió una nueva aproximación al estudio del Estado, de las instituciones y de los actores del sistema político, al tiempo que como señala D. Ashford constituyó una "saludable depuración de los apriorismos ideológicos" y cierto grado de consenso entre las distintas corrientes: "los partidarios de los cambios marginales lo encontraron compatible con su visión del Estado, los liberales clásicos lo utilizaron como medio para reintroducir el concepto de mercado en la política y los marxistas descubrieron numerosas posiblidades de unir la clase y el capitalismo a la política". Así pues, centrar el debate en si son los condicionamientos socio-económicos o políticos los que determinan las políticas públicas, parece a todas luces infructuoso; el resultado es más positivo si se parte de ellas y en términos de hipótesis se usan como indicadores de la naturaleza, el funcionamiento o la situación socio-económica del Estado.

Una vez que se produce en la policy science el rechazo contra el racionalismo abstracto y la vuelta a los modelos teóricos que ésta había rechazado en sus orígenes, las teorías de políticas públicas no se constituirán como modelos innovadores, sino que formarán parte de las propuestas de la filosofía política o del pensamiento económico ya existente. La originalidad de estos nuevos planteamientos vendrá dada por una división de las contribuciones al estudio de las políticas públicas: por un lado el científico que se preocupa por el progreso del conocimiento y del saber y, por el otro, el profesional que combina un objetivo social con el cuerpo del saber que proviene fundamentalmente de la ciencia. Tal diferenciación de funciones será consecuencia de la confusión entre investigación y perspectiva operativa que se produce en la década de 1960 y bien entrada la de 1970, y cuya expresión será el surgimiento de diferentes modelos teóricos dirigidos a un mejor conocimiento de las políticas públicas y a la utilización de instrumentos teóricos ya existentes. Tales modelos teóricos de políticas públicas pueden ser clasificados en tres grupos: el modelo pluralista-racional, el burocrático-estatal y el neocorporativista e institucionalista.

El modelo pluralista-racionalista considera las políticas públicas como una respuesta a las demandas sociales que se generan, y las organizaciones administrativas como instrumentos que reaccionan ante las demandas, a través del suministro de políticas que satisfagan dichas necesidades. La contribución que la teoría pluralista realiza a lapolicy science es producto de la conjunción de las teorías racionalistas que provenían de la ciencia económica; de hecho, la racionalidad se convertirá en el criterio preeminente de la acción. Dos expresiones teóricas a destacar del enfoque pluralista lo constituyen la teoría del public choice, que presupone que los individuos se comportan y adoptan decisiones de forma racional, y la teoría de la racionalidad limitada que reconoce limitaciones en la capacidad de conocimiento y de elección.

El modelo burocrático-estatal centra su análisis en el papel de los burócratas y los expertos, ya que a éstos se le concibe como élites que controlan las estructuras estatales. Dentro de este enfoque, y a pesar de las divergentes aproximaciones filosóficas que suponen, podemos incluir el neomanagerismo o neoweberismo, el neomarxismo y el estructuralismo.

Tanto el modelo corporativista como el institucionalista vinieron a ofrecer una visón más completa de la relación entre el Estado y los demás actores del sistema. A diferencia del modelo pluralista en el que la relación fundamental se produce entre grupos que entran en conflicto y que necesitan alcanzar compromisos, en el neocorporativismo la relación se produce entre los grupos y el propio Estado. La reinserción del Estado como elemento de análisis de las políticas públicas, que la revolución behaviorista había eliminado de su agenda de prioridades dentro de la policy science, y el interés suscitado por el estudio del Estado dará pie a la aparición del neoinstitucionalismo.

Retomando de nuevo el concepto de política pública, ésta puede definirse como un programa de acción de una autoridad dotada de poder político y de legitimidad gubernamental, que afecta a un sector de la sociedad o bien a un espacio geográfico determinado. El programa y las acciones que éste implica constituyen el núcleo central del analista de políticas públicas, cuyo esfuerzo se caracteriza por la acumulación de observaciones. Pero como acertadamente nos recuerda Th. R. Dey, una política pública se compone de aquello que una autoridad pública decide hacer o no hacer, puesto que en políticas públicas el no actuar se puede considerar como una actuación.

Más que de una disciplina teórica se trata de una ciencia práctica para la acción, ya que su objetivo es proceder a un mejor análisis del proceso de adopción de políticas, de forma que permita establecer un diagnóstico más acertado de la situación, y un mejor aprovechamiento de los recursos para la consecución de los fines establecidos. Ello hace preciso la distinción de dos componentes de lo que normalmente denominamos generalizando análisis de políticas públicas: el análisis de políticas (policy analysis), que consiste en la identificación de las alternativas y de los efectos que éstas pudieran producir, y el diseño de políticas (policy design), que consiste en la adopción de una alternativa y el establecimiento de los medios que permiten alcanzar el objetivo propuesto.

Como se ha señalado, el análisis de políticas públicas centra su estudio en los procesos de elaboración de políticas y programas públicos de actuación. Tal planteamiento permite una aproximación doble: la formación del proceso de políticas desde una concepción global, compleja y sin la formulación de límites claros al proceso, ésta sería la concepción desarrollada por Charles E. Lindblom, y el enfoque que separa las diversas fases del proceso con la finalidad de proceder a un estudio independiente de las diferentes etapas. Esta segunda perspectiva elaborada por Harold Lasswell tuvo una mayor influencia en el análisis de políticas públicas, asumiendo que el proceso de elaboración de políticas y programas es racional y ordenado. De ahí que podamos establecer las fases que determinan el proceso: por qué surgen los problemas y por qué pasan a ser una preocupación de los gobiernos, quién toma y por qué se adopta la iniciativa de hacer propuestas frente a dichos problemas, cómo se produce la elaboración legislativa o de otro tipo que inicia la acción, cómo la Administración Pública pone en práctica las propuestas y, por último, cómo se puede evaluar la política aplicada. Así pues, el proceso de políticas públicas puede descomponerse en cinco partes analíticamente separables: identificación de un problema que requiera acción pública, formulación de posibles soluciones, adopción de decisiones por parte de la autoridad legitimada, ejecución de la política pública y evaluación de los resultados.

Todas las políticas públicas generan efectos y toda política pública encubre una teoría de cambio social, ya que existe una relación de causa a efecto en las disposiciones que rigen y fundamentan las acciones públicas. Pero además, conlleva costes y obligaciones, e inconvenientes y beneficios para los sujetos que se ven afectados, quienes como demuestra la experiencia, consideran más importante los costes y los beneficios que le atañen de manera personalizada, que aquellos que afectan a la colectividad. Normalmente, los efectos se presentan en términos generales y abstractos; temporalmente se producen después de que una intervención pública tenga lugar, aunque la relación entre los productos de la actividad pública y los efectos de éstos, no es necesariamente directa, lineal o mecaniza, ya que el efecto pude ir dirigido sobre el tejido social o sobre una estructura.

Una parte central de las políticas públicas radica en la transformación de productos en impactos o efectos deseados, por cuanto que toda intervención pública genera una alteración del estado natural de las cosas en la sociedad. Las políticas públicas se sirven de la identificación de los efectos reales, generados por las actividades administrativas que difieren o que acaban siendo contrarias a los efectos deseados. Ello puede ser debido a que las realizaciones efectuadas no eran las adecuadas, eran insuficientes, el comportamiento de los ejecutores o de los afectados no era el preciso para la consecución de los objetivos perseguidos, y/o las circunstancias del momento no eran las previstas. En este sentido, las políticas públicas constituyen una metodología que permite un mejor control sobre la función de producción de las autoridades públicas, tratando de que los productos generen los efectos esperados o al menos previniendo y reduciendo las desviaciones.

Gianfranco Pasquino menciona dos aspectos criticables de la vertiente de las políticas públicas: en primer término una interpretación reductiva de la política al conceder escasa atención a los aspectos estructurales y a los condicionamientos ideológicos, y en segundo, la escasa capacidad para la generalización, con la consiguiente escasez de teorización.

En cualquier caso, el análisis de políticas públicas ha supuesto un nuevo enfoque en los estudios sobre la Administración Pública, la cual desde una perspectiva tradicional que acentuaba la legitimidad y la legalidad de la actuación pública, abre paso a una perspectiva que destaca los resultados de la actuación y los instrumentos o procedimientos que permiten mejorarla. Pero además este enfoque, descriptivo de la realidad político-administrativa y prescriptivo en el sentido de que ofrece instrumental teórico, se dirige a la búsqueda de la eficacia y la eficiencia en la gestión de las organizaciones públicas. En su vertiente práctica, el análisis de políticas públicas ha hecho posible la inserción y la aplicación de métodos privados para mejorar determinados servicios de la gestión pública, incorporando a tales procedimientos la singularidad y la especificidad propia del sector público.

Como apunta Maurice Blondel, las investigaciones en torno a las políticas públicas son "una necesidad no sólo para detectar las ineficiencias de la actuación pública y reducirlas en el futuro, sino para conseguir una mejor inyección de principios normativos en el desarrollo diario de tales políticas".

¿Qué son las políticas públicas?

Los gobiernos no son más que conjuntos de organizaciones –ministerios, concejalías, empresas públicas, juzgados, escuelas, hospitales, etcétera– que combinan recursos –normativos, humanos, financieros y tecnológicos– y los transforman en políticas, en programas públicos, en servicios, en productos, para atender los problemas de los ciudadanos, controlar sus comportamientos, satisfacer sus demandas y, en definitiva, lograr unos impactos –objetivos– sociales, políticos y económicos (Rase. 1984).

Las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.

Desde este punto de vista, las políticas públicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia de un problema que, por su importancia, merece su atención y termina con la evaluación de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese problema. El proceso o ciclo de construcción de las políticas públicas comprende las siguientes fases:

1. Identificación y definición del problema.

2. Formulación de las alternativas de solución.

3. Adopción de una alternativa.

4. Implantación de la alternativa seleccionada.

5. Evaluación de los resultados obtenidos.

A este conjunto de decisiones y acciones emprendidas por el gobierno para influir sobre el problema lo denominamos política pública. La educación obligatoria hasta los dieciséis años, la atención sanitaria primaria, el control de las actividades contaminantes, las campañas de educación vial, las pensiones públicas son piezas de otras tantas políticas públicas sectoriales: la política educativa, sanitaria, medioambiental, de seguridad vial, de protección social. Es conveniente, en este momento, hacer una distinción tajante entre el concepto general de política pública, las políticas públicas concretas o políticas sectoriales y la política, entendida en el sentido tradicional de lucha por el poder.

El proceso de las políticas públicas tiene un carácter cíclico. El gobierno, una vez efectuada la intervención, mide los efectos de la misma sobre el problema y tras observar si éste ha concluido o si permanece se pregunta si es necesario seguir actuando. En caso afirmativo esto daría lugar a un nuevo proceso de formulación de alternativas. Los resultados de la política retroalimentan el proceso.

En todo caso, conviene señalar que el ciclo o proceso de las políticas públicas es una construcción conceptual que no tiene por qué ocurrir en la realidad. No todas las políticas públicas de un gobierno siguen este proceso en todas sus fases, e incluso con frecuencia algunas políticas alteran el orden del proceso.

¿Qué es el análisis de políticas públicas?

El análisis de políticas es un conjunto de técnicas, conceptos y estrategias que provienen de distintas disciplinas –la Ciencia Política, la Sociología, la Teoría de la Organización, la Psicología y la Antropología, entre otras– que intentan mejorar la calidad de ese proceso de transformación de recursos en impactos. El análisis de políticas es “investigación para la acción”; su objetivo es ayudar al decisor público a responder a preguntas tales como: ¿debería intervenir el gobierno para solucionar un problema concreto?; ¿cómo se debe orientar esa intervención?; ¿cuánto tiempo será necesario actuar sobre él?; ¿qué costes acompañarán a las acciones emprendidas?; ¿quién se beneficiará de la intervención y quién resultará perjudicado por ella?; ¿serán o no satisfactorios los resultados de la intervención?

El análisis de políticas públicas implica todo el proceso de la política pública y puede centrarse en:

• Los aspectos externos a la administración pública, preocupándose por el problema a tratar, sus dimensiones, la gravedad del mismo, el número de personas a las que afecta, etcétera.

• La implicación y comportamiento de los actores sociales críticos con intereses en el proceso de la política.

• Los objetivos y las metas, interesándose por conocer la adecuación entre las previsiones y los logros.

• Los medios e instrumentos utilizados –recursos humanos, financieros, organizativos y tecnológicos– para desarrollar la política.

Es interesante resaltar que el análisis de las políticas públicas lo realizan personas que filtran la realidad a través de sus valores, de su capacidad técnica, de sus intereses circunstanciales y de su grado de Información. De este modo, las conclusiones del análisis se ven afectadas por estos factores (Weimer y Vining, 1992). Consecuentemente, es importante siempre tener presente la relación que exista entre la realidad y el análisis, y los analistas y la realidad. De otra forma, podríamos atribuir un valor inapropiado al análisis.

La relación entre el proceso de la política y su análisis.

Hecha abstracción de la acción del analista, existen dos perspectivas que ponen en relación la política y su análisis. En primer lugar, y la más importante, es la perspectiva del responsable de la política en cualquiera de sus fases (formulación, implantación, evaluación y, en su caso, reformulación). Esta es la perspectiva del directivo, policy maker, en las organizaciones públicas. La otra es la perspectiva del analista de políticas públicas, que es un agente que enriquece el universo de información que se pone a disposición de los directivos para que puedan tener un criterio de decisión en cualquiera de las fases de la política pública. Este analista no tiene por qué ser, necesariamente, un agente interno de la organización pública; de hecho, con frecuencia es un agente externo a la misma de quien se recaba consulta.

Cualquiera que sea la perspectiva adoptada, lo que parece claro es que el proceso de las políticas públicas no tiene ningún sentido si no se vincula a la actividad del análisis. La principal razón de que ello sea así es que todas las fases del proceso de las políticas públicas están íntimamente vinculadas con un nexo de dependencia, de tal forma que un replanteamiento en cualquiera de las fases del proceso afecta a las posteriores y, eventualmente (véase figura 1), a las anteriores.

El análisis de políticas intenta responder a una serie de cuestiones fundamentales que se plantean en cada una de las distintas fases del proceso de la política pública. El papel del analista es aplicar, en la medida de lo posible, sus conocimientos técnicos y su visión política del problema, para dar respuesta a esas preguntas y producir informaciones cualificadas que serán tenidas en cuenta por los policy makers en las fases del proceso de las que son responsables.

En todo caso, el proceso de las políticas públicas es asimilable conceptualmente a la noción de sistema. De tal forma que ninguna fase aislada del proceso tiene sentido en sí misma, ni se basta para definir las características del proceso. Es perfectamente posible hacer una adecuada definición del problema determinando a quién afecta la necesidad de afrontarlo, el momento adecuado para abordarlo y su posible coste, y, sin embargo, no acertar con el plan de implantación de las soluciones que se han elegido para neutralizar y responder al problema. Para subrayar esta idea habría que decir que tampoco la implantación y la adecuada evaluación de los resultados obtenidos por la política pública nos da, necesariamente, la llave del acierto en la redefinición del problema que se intentaba resolver (véase Cuadro 2) y en la reformulación de las alternativas.

Tener presente la unidad de la política pública y, por tanto, del proceso no exime de la contemplación específica y detenida de cada una de las fases y elementos del proceso. Por el contrario, la realidad de la actuación administrativa pública se concentra generalmente en partes del proceso y no en la contemplación global de la política. Se podría argumentar con tranquilidad que la unidad de la política pertenece más bien al plano conceptual de los analistas de la política que al operativo, el de los responsables de cualquiera de las fases del proceso de la política pública (Hogwood y Gunn, 1988).

Las relaciones entre el proceso y el análisis de políticas.

FASES DEL PROCESO DE LA POLÍTICA PÚBLICA.

PREGUNTAS QUE PLANTEA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

1. LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA.

¿CUÁL ES EL PROBLEMA?

¿CUÁLES SON SUS DIMENSIONES?

¿CUÁLES SON LAS CAUSAS DEL PROBLEMA?

¿A QUIÉN AFECTA Y EN QUÉ MEDIDA?

¿CÓMO EVOLUCIONARÁ EL PROBLEMA SINO ACTUAMOS SOBRE ÉL?

2. LA FORMULACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN AL PROBLEMA

¿CUÁL ES NUESTRO PLAN PARA ATAJAR EL PROBLEMA?

¿CUÁLES DEBEN SER NUESTROS OBJETIVOS Y PRIORIDADES?

¿QUÉ ALTERNATIVAS EXISTEN PARA ALCANZAR ESAS METAS?

¿QUÉ RIESGOS, BENEFICIOS Y COSTES ACOMPAÑAN A CADA ALTERNATIVA?

¿QUÉ ALTERNATIVA PRODUCE LOS MEJORES RESULTADOS CON LOS MENORES EFECTOS NEGATIVOS?

3. LA ELECCIÓN DE UNA ALTERNATIVA

¿ES VIABLE TÉCNICAMENTE LA ALTERNATIVA SELECCIONADA?

¿ES VIABLE POLÍTICAMENTE LA ALTERNATIVA SELECCIONADA?

4. LA IMPLANTACIÓN DE LA ALTERNATIVA ELEGIDA

¿QUIÉN ES EL RESPONSABLE DE LA IMPLANTACIÓN?

¿QUÉ MEDIOS SE USAN PARA ASEGURAR QUE LA POLÍTICA SE LLEVA A CABO DE ACUERDO AL PLAN PREVISTO?

5. LA EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS:

¿PODEMOS ASEGURAR QUE HEMOS ALCANZADO LOS OBJETIVOS?

¿QUÉ CRITERIOS HAY QUE TENER EN CUENTA PARA JUZGAR LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA?

¿HAY QUE CONTINUAR O TERMINAR LA POLÍTICA?

¿PODEMOS DECIR QUE LA POLÍTICA HA SIDO JUSTA?

(•) Cuadro adaptado de STARLING, 1988.

La exposición sobre las políticas públicas la vamos a articular alrededor de las fases del proceso para, de esta forma, reconstruir el concepto de política a través del conocimiento de sus fases.

Las teorías de la elección racional y del Public Choice

Dentro de la perspectiva neopositivista, una de las teorías más difundidas en la actualidad es, sin lugar a duda, la teoría de la elección racional.

Generalmente, la teoría de la elección racional considera “la política pública bajo el ángulo de un problema de acción colectiva, utiliza el individualismo metodológico y la modelización como medio de análisis y para la interpretación se apoya en algunas nociones claves como bien colectivo, juego estratégico, diferentes conceptos de equilibrio, de solución y de óptimo” (Balme y Brouard, 2005, p. 36).

En un primer momento, el análisis de estas interrelaciones, desde la perspectiva de la elección racional, permite explicar las características de una política pública (the resulting outcomes). En un segundo momento, trata de entender los factores que influyen sobre la estructuración misma de la arena de acción.

Para ello, el marco considera tres tipos de factores: las reglas utilizadas por los participantes para ordenar sus relaciones (rules-in-use), las características materiales y físicas del contexto pertinente (estado del mundo) y, finalmente, las particularidades culturales propias de la comunidad política.

ANÁLISIS DE POLÍTICAS: DEL ACTOR RACIONAL A LA RED

Utilizar el concepto de redes de políticas públicas para analizar procesos complejos de políticas, encaja en la historia de la ciencia política, en la que los conceptos se desarrollan para analizar procesos complejos de decisión. En el desarrollo de la ciencia política puede observarse una tendencia de los expertos por intentar incorporar el entorno del proceso de las políticas en sus teorías.

Del Actor Racional al Modelo de Proceso

La ciencia política surgió de la ‘teoría de la decisión’, que estuvo referida a la optimización de todos los efectos de las decisiones y al cálculo de los costos y beneficios vinculados a esas decisiones. La ciencia política se centró en el comportamiento de un actor (racional) que alcanzaría una decisión en una situación de estar completamente informado y con una jerarquización clara y completa de la preferencia (Braybrooke y Lindblom, 1963). Por supuesto, este modelo surgió de la economía. No sorprende que Lindblom incluya la economía del bienestar en su crítica al enfoque del actor racional o, como él lo llamó, el ‘modelo sinóptico’. En el enfoque del actor racional, el tomador de decisiones aspira a un ‘escudriñamiento sistemático de todas las políticas posibles, para un análisis sistemático similar de las consecuencias de cada alternativa posible, y para una opción de política que sirva a las metas u objetivos establecidos de alguna forma separadamente’ (Braybrooke y Lindblom, 1963:38). El modelo del actor racional asume que los procesos de las políticas suceden en fases (formulación de la política, decisión e implementación), basado en una visión en la que el tomador de decisiones primero analiza el problema y las alternativas y luego toma una decisión racional acerca de cuál opción deberá escoger.

El enfoque racional, fue fuertemente atacado en los cuarenta y cincuenta por académicos destacados como Simon y Lindblom, quienes preferían un enfoque que pudiera ser denominado ‘de racionalidad limitada’. Enfatizaron en la imposibilidad de una situación con información completa. El análisis completo de los problemas no es posible ni deseable, dados el costo de la información y la limitación de oportunidades disponibles para que los tomadores de decisiones procesen toda esa información (Lindblom, 1979:518). Los procesos de políticas son impredecibles debido a la información incompleta y los valores ambiguos (Braybrooke y Lindblom: 1963:23.31). A pesar de que la crítica de analistas como Simon y Lindblom es fuerte y convincente, no afecta la esencia del modelo clásico del actor racional, esto es, la suposición de que los procesos de políticas pueden ser dirigidos por la perspectiva de un solo actor, o al menos ser interpretados desde ésta. Parte de la literatura de la implementación (Pressman y Wildavsky, 1983, primera edición 1973) y la mayor parte de la literatura sobre instrumentos de políticas (Hood, 1983; De Bruijn y Hufen, 1992), se incluyen en este enfoque de racionalidad limitada.

Un nuevo enfoque de la política por procesos representaba, sin embargo, una ruptura con el tradicional enfoque de decisión1. En los setenta varios enfoques teóricos conceptualizaron los primeros rasgos de un acercamiento de proceso hacia la política pública: por ejemplo el modelo de la política gubernamental de Allison (1971), las teorías de la construcción de agenda de autores como Cobb y Elder (1983) y el enfoque de interacción de Lindblom (Lindblom y Cohen, 1979). En todas estas teorías, la política pública es el resultado de la interacción entre varios actores que intentan influenciar el proceso político en una dirección. Aunque en la literatura de ciencia política de los años cincuenta y los tempranos sesenta puede encontrarse una perspectiva de proceso en la política (Dahl, 1961; Truman, 1964), esta literatura no se centra en ninguna extensión del rol de la política favorable a sí mismos. Lindblom, cuyo trabajo muestra un cambio de un enfoque de racionalidad limitada (véase Braybrooke y Lindblom, 1963) hacia un enfoque

de proceso (véase Lindblom y Cohen, 1979), escribe que ‘un resultado puede surgir de la interacción entre los tomadores de decisiones, cada uno de los cuales está en busca de soluciones a sus propios problemas más que a un problema manifiesto’ (Lindblom y Cohen, 1979:34). El modelo del cubo de basura de Cohen, Marsh y Olsen (1972) muestra un interés similar en el proceso de la hechura de políticas y en las incertidumbres que lo acompañan. Establecen que ‘en una situación de cubo de basura, una decisión es el resultado de la interpretación de muchos ‘ríos’ relativamente independientes en la organización’ (Cohen et al., 1973). Los ‘flujos’ se limitan a cuatro: problemas, soluciones, participantes y oportunidades de opciones. Estos flujos se ven afectados por la estructura organizacional y social en la que tienen lugar. Pero en esa época, la teoría no fue explorada a profundidad. Recientemente March y Olsen han intentado hacer una discusión un poco más detallada del contexto institucional de los procesos de decisión (March y Olsen 1989).

En el enfoque de procesos de la política pública, el centro está en la complejidad del proceso de política pública. Esta complejidad se debe a una gran cantidad de factores, que diferentes actores intentan influir en el proceso, que los actores no tienen fijadas las preferencias, que los procesos de política son el resultado de interacciones complejas de diferentes formas de acción estrategia y que las percepciones de los problemas y soluciones cambian a lo largo del tiempo (e.g. March y Olsen, 1976; Lindblom y Cohen, 1979; Kingdom, 1984).

Racionalidad e Irracionalidad Política:

A fin de desarrollar las ideas presentadas en el aparte anterior, se hace necesario recordar que la integración política se hace a través de dos vías. Por una parte, se tiene la vía racional, "consistente en métodos racionalmente calculados o racionalmente utilizados para producir integración, como lo son la representación jurídica-pública, la organización, el Derecho legal, etc.; y la vía irracional, constituida por formas, métodos e instrumentos predominadamente derivados de fuentes irracionales, tales como las emociones, sentimientos, resentimientos e impulsos capaces de provocar, de fortalecer o de actualizar el proceso integrador..."

Sin embargo, la concepción clásica de la política inspirada en las ideas de la Ilustración se identifica con la razón y con el repudio a los particularismos, la tradición y las emociones. De hecho, esta visión implica valores y actitudes tomadas como universales, tales como la individualización, la secularización, la racionalidad económica, el centralismo político y la innovación. Plantear entonces que hay algo más en la vida política se convierte en una herejía.

En este marco, se tiene que: 1) lo irracional no es tan solo "un residuo de la conciencia originaria dejada por la dominación del pensamiento racional, sino algo que es tan necesario al ser humano, para centrarse y orientarse en el mundo, como pueda serlo la misma conciencia racional." ; 2) lo mitológico, lo simbólico y cualquier manifestación que no se adecue a lo racional, incluyendo a la violencia, es sustituído ... "por la teoría política racionalmente configurada y conocida a través de los conceptos y no de los símbolos (aunque se use el mitologema como elemento auxiliar), al tiempo que se pretende que la praxis política esté igualmente dominada por criterios racionales" ; 3) esta sustitución del mito por el pensamiento racional solo tuvo éxito para un determinado plano socio-cultural, para un determinado ámbito espacial y para un determinado tiempo"; el mito y lo irracional pasa a un segundo plano y el hombre se considera un ser racional. Cierto, pero .."todo hombre es racional y apasionado a la vez, nunca lo uno o lo otro solamente"; 4) gran parte de la teoría política no incluyó en sus indagaciones los factores irracionales, los cuales existen con independencia de nuestra voluntad.

La crisis de la modernidad y de la racionalidad, y la revaluación de la idea de Occidente no solo ha rescatado la multiciplidad de opciones para el conocimiento político que proporciona el uso de las dos vías antes mencionadas sino también ha contribuído a superar en parte la falsa dicotomía entre razón y pasión. De hecho, "según Jung, cuando un sistema racional eregido originariamente sobre unos determinados símbolos deja de satisfacer las necesidades de los hombres en una época dada, se vuelven a las energías originárias, a las representaciones del insconciente colectivo; es decir, a los arquertipos revelados en símbolos a los que se trata de dar forma consciente"(14). En este sentido, la teoría política necesita en este tiempo crítico recoger y analizar las manifestaciones irracionales como una parte válida del quehacer político y no descartarlas como una simple desviación del paradigma racional-legal.

Ahora bien, ¿qué es lo que se está cuestionando?: lo que acertadamente Alain Touraine ha llamado la modernización occidental, con sus elementos principales: la razón, la secularización, el Estado unitario, "la ruptura de un mundo sagrado y mágico que dejaría el lugar libre a un mundo moderno gobernado por la razón y el interés, un mundo que sería sobre todo un mundo único, sin sombras ni misterios, el mundo de la ciencia y de la acción instrumental (15). Es decir, el mundo de la racionalidad legal, un sistema de reglas aplicados judicial y administrativamente según principios verificables y basados en la razón y la secularización.

En las ciencias sociales, el peso de la racionalidad es muy grande. Desde finales del siglo pasado, Weber y Marx, cada quién por caminos distintos, coincidieron en que el ideal de racionalidad debía ser alcanzado por la civilizacion occidental y propagado a otras civilizaciones. Weber

estudió a fondo diferentes tipos de dominación y se preguntó por el origen cultural del capitalismo. Marx por su parte, quizo estudiar el desarrollo económico a fin de lograr un conocimiento sobre las diversas etapas económicas que debían culminar en el comunisno.

Weber estudió, de acuerdo a un tipo ideal, tres tipos de dominación: la dominación legal, ya mencionada y que consideró como la más apropiada; la dominación tradicional basada en la costumbre y en la arbitrariedad personal, y la dominación carismática basada en el liderazgo mágico, en el heroísmo y en la revelación (advirtiendo que estos tipos no se dan en forma pura en la historia). El marxismo analizó el llamado modo de producción capitalista como algo a ser superado por el socialismo de acuerdo a la visión de la historia como una sucesión linear de etapas. A partir fundamentalmente de la obra de estos dos autores, se fue formando el paradigma racional político, el estudio de las instituciones y en particular del Estado moderno, desde el ángulo weberiano y el estudio de la lucha de clases, desde el ángulo marxista. Desde la perspectiva económica, el paradigma racional se basó en la teoría de la toma de decisiones, dentro de la tradición weberiana, y en el estudio de la formación económica-social desde la tradición marxista.

El impulso inicial de esas dos vertientes dio paso a nuevas interpretaciones las cuales continuaron desarrollando los fundamentos del paradigma racional. Tenemos por ejemplo, las conocidas variables comportamiento de Parsons, en donde se contrastan las principales características de la racionalidad en la conducta: especificidad, neutralidad afectiva, universalismo, logro y orientación colectiva, con las características de la tradición: difusividad, afectividad, particularismo, adscripción y orientación individual. Por otra parte, desde el marxismo se dio cuenta del socialismo como una sociedad sin clases y fuera del peligro de la violencia. Desde entonces, específicamente en las ciencias políticas, se originó un debate múltiple entre quienes postulan una visión holista y observan en las instituciones públicas la clave para entender el proceso político y quienes postulan una visión individualista y observan en la teoría de la toma de decisiones, en la teoría de la utilidad, en la teoría de los juegos y en la negociación, la salida racional al conflicto político.

Claro está, esto no quiere decir que un grupo de analistas haya tratado de ir más allá de la racionalidad. Algunos exploraron en la década de los sesenta la personalidad de los decisores, (la teoría de las percepciones, el sistema de creencias); el nacionalismo (el influjo de los símbolos y la tradición étnica); la racionalidad limitada y el campo del consumo y de la comunicación social (sobre la base de la interrelación entre el verbo y la teoría, y la imagen y el mito, especialmente en el campo de las campañas electorales y la discusión sobre la racionalidad y la irracionalidad del elector).

Pero el punto es que predominó el paradigma racional-legal.

En la actualidad la crisis de la Modernidad y los llamados cambios globales impulsan el cuestionamiento de ese paradigma y, siguiendo a Barrington Moore, "...el antiguo sueño occidental de una sociedad racional y libre"

Elaboración de un Informe sobre políticas publicas racional y no racional. Fecha de entrega el 11 de octubre de 2011.

Taller en hoja de examen sobre la misión, metas, visión y objetivos del Municipio Valencia, enfocándolo hacia las políticas publicas diseñadas por el ente, entrega el 11/10/2011.

SUERTE.-

servido por nilda gioconda 7 comentarios compártelo